МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ КУЛЬТУРЫ И ИСКУССТВ

Серия "Современная библиотека" Выпуск 6

СУСЛОВА И.М., МАНИЛОВА Т.Л.

УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ УЧЕТ В БИБЛИОТЕКЕ

(Библиотечная статистика: современное состояние, проблемы)

Учебное пособие

для вузов и колледжей культуры

Второе издание, доработанное и значительно дополненное

Рецензенты:

Е.И. Ратникова, канд. пед. наук, зав. сектором Российской государственной библиотеки В.И. Терешин, профессор МГУКИ

Цель данного учебного пособия — помочь руководителям библиотек в создании механизма управленческого учета, освоении приемов и методов учетной и статистической работы в границах действенной информационной системы.

Книга также предназначена студентам вузов и колледжей, слушателям центров повышения квалификации, изучающим библиотечный менеджмент.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО УЧЕТА В БИБЛИОТЕКЕ

1.1. Формирование управленческой информационной системы в библиотеке

1.2. Сравнительная характеристика управленческого

и финансового учета

1.3. Учет как элемент управленческой информационной системы библиотеки

Глава 2. БИБЛИОТЕЧНАЯ СТАТИСТИКА

2.1. Предмет, значение и организация библиотечной

статистики

2.2. Современная организация библиотечной статистики

2.3. Этапы статистического исследования

2.4. Статистические таблицы и графики

2.5. Показатели библиотечной статистики

Глава 3. НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОД К ОРГАНИЗАЦИИ СЕТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК

3.1. Правовая среда муниципальных библиотек

3.2.Федеральное нормирование сети муниципальных библиотек.

3.3. Нормирование сети муниципальных общедоступных библиотек на региональном уровне.

ЛИТЕРАТУРА.

ПРИЛОЖЕНИЯ.

Глава 3

Нормативный подход к организации сети муниципальных публичных библиотек

3.1. Правовая среда муниципальных библиотек

Современный нормативный подход к организации сети определяет правовая среда, в которой функционируют библиотеки

В настоящее время деятельность муниципальных библиотек и их сетей на федеральном уровне прежде всего регулируют: Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральные законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, “О некоммерческих организациях”, Федеральный закон “О библиотечном деле”,"Основы законодательства Российской Федерации о культуре."

Правовое поле муниципальных библиотек формируют также: федеральные законы “Об информации, информатизации и защите информации”, “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”, “Об общественных объединениях”, “Об авторском праве и смежных правах”, “О науке и научно-технической политике” и многие другие вплоть до Уголовного кодекса РФ.

После принятия Федерального закона “О библиотечном деле” начался процесс принятия библиотечных законов в субъектах РФ. В настоящее время большинство из них охвачены законотворческой деятельностью, многие уже приняли региональные законы, другие подготовили проекты и находятся в стадии рассмотрения законодательными органами. Все это свидетельствует об активном развитии правового пространства библиотек.

Ранее всех по времени были утверждены “Основы законодательства Российской Федерации о культуре” (1992 г.). Это был первый из законов, который поднял библиотеки до уровня учреждений, деятельность которых регулируется законодательно.

В ст.4 область применения Основ законодательства Российской Федерации о культуре зафиксирована как культурная деятельность в области книговедения, библиотечного дела. Однако закон ориентирован больше на творческую, художественную деятельность, а не на деятельность учреждений, в том числе библиотек. Были впервые юридически закреплены такие понятия как: культурная деятельность, культурные ценности, культурное наследие, культурное достояние, государственная культурная политика. Зафиксировано приоритетное право человека по отношению к правам государства, организаций и групп в области культурной деятельности. Дано четкое разделение компетенции в области культуры между федеральными органами государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также экономические основы деятельности в сфере культуры. Законом, в частности, оговорены налоговые льготы для некоммерческих организаций культуры, предприятий и организаций, поддерживающих финансами культурную деятельность. В настоящее время разрабатывается более детальный Закон о культуре, который заменит “Основы...”.

С учетом “Основ законодательства Российской Федерации о культуре” был разработан Федеральный закон “О библиотечном деле”, который стал новым этапом в формировании правовой базы библиотек и поднял ее на новую ступень, принципиально изменив (на законодательном уровне) подход к библиотечной деятельности. Он закрепил юридически новую социальную роль библиотек, определил ее задачи, гарантировал основные права граждан – на свободный доступ к информации и ее получение . Предоставлять эти права по месту жительства призваны муниципальные библиотеки, что следует из Закона “О библиотечном деле” и продекларировано Манифестом о публичных библиотеках, согласно которому публичные библиотеки служат входом в мир информации и культуры.

Реализовать данную цель сразу не представляется возможным, поскольку требуется, в частности, иной технологический уровень, иные принципы организации сети и многое другое. Нормирование сети муниципальных библиотек с целью организации предоставления свободного доступа к информации посредством библиотек - это дело далекого будущего, однако принципы могут быть заложены уже сегодня, в том числе путем разработки и внедрения новых подходов к нормированию.

Закон утвердил классификацию библиотек по новому признаку: форме собственности. Появился новый вид - муниципальные библиотеки, таким образом прекратив существование (как вида) государственных массовых библиотек. Министерство культуры Российской Федерации потеряло административные рычаги влияния на сеть массовых библиотек, т.к. перестало быть непосредственным, условно говоря, владельцем сети.. Их отношения стали регулироваться только законодательно. Это имеет принципиальное значение для процесса нормативного регулирования сети муниципальных библиотек и является основой для новой концепции нормативного подхода.

Муниципальные библиотеки являются одним из основных видов библиотек, что зафиксировано в ст. 4, которая определяет их как библиотеки, учрежденные органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления - это “выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти”. Таким образом, муниципальные библиотеки создаются местными органами власти для библиотечного обслуживания местного сообщества, т.е. населения муниципальных образований. Согласно Гражданскому кодексу РФ муниципальными образованиями являются все территориальные уровни ниже субъектов Федерации. Это сельские районы (в Республике Саха - улусы), города (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), поселки городского типа, а также административные районы городов, муниципалитеты, территории сельских администраций (в Псковской области - волости). Кроме того, возникают органы местного самоуправления в жилых кварталах, на территориях улиц и даже отдельных домов.

Система местного самоуправления находится в начальной стадии своего формирования, не имеет опыта, правовое поле ее еще не полностью сформировано, отсутствуют квалифицированные кадры муниципальных служащих и т.д. Процесс этот рассчитан на годы и даже десятилетия. Возникают и, возможно, будут усугубляться сложности, связанные с разделом муниципальных библиотек между разными муниципальными образованиями. Проблема раздела в каждом конкретном случае решается отдельно, исходя из компетенции и (достаточно часто) субъективного восприятия представителей местной власти. Муниципальные библиотеки – это прежде всего определенный комплекс имущества, имеющего конкретную стоимость, главное из которых - помещение (пусть часто небольшое). Все это порой создает большие трудности для библиотек.

В настоящее время муниципальная библиотечная сеть в основном состоит из библиотек, объединенных в централизованные библиотечные системы. Их учредителями ( в том случае, если ЦБС обладает статусом юридического лица) являются органы местного самоуправления (городского, районного, сельского уровней). При этом на них распространяется действие Гражданского кодекса Российской Федерации, который регулирует отношения юридических лиц. Если же библиотеки являются структурными подразделениями органов местного самоуправления – чаще всего именуемых Управлениями культуры, - то на них распространяется действие нормативных актов, регулирующих административные взаимоотношения, поскольку библиотеки находятся в непосредственном административном ведении органов культуры.

Встречаются случаи совместного владения (ведения) муниципальными библиотеками, составляющими ЦБС: в частности, в сельской местности могут быть разделены функции по содержанию библиотеки-филиала между районной и сельской администрациями, о чем заключается соответствующий договор. Имеются попытки полной передачи библиотек, являющихся филиалами ЦБС, в собственность сельским администрациям, что часто влечет их выход из ЦБС. Как правило, этот процесс проходит в целом по району, в результате чего районная ЦБС распадается на самостоятельные библиотеки, которые передаются в ведение сельских администраций, а районная администрация остается владельцем (учредителем) центральной библиотеки и филиалов, расположенных на территории районного центра. Подробно рассмотрение этой проблемы не входит в наши задачи, мы ее лишь обозначили потому, что данный факт играет важную роль при изучении вопросов нормирования сети библиотек.

Права и обязанности органов местного самоуправления, в том числе по организации и содержанию библиотек, регулируются теми же законами, что и права и обязанности библиотек. В ведении местного самоуправления согласно ст. 6 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” находится владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании. К муниципальной собственности относятся муниципальные учреждения культуры, в том числе библиотеки (ст. 29). При этом органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных библиотек как учреждений, находящихся в их собственности, а также регулируют цены и тарифы на услуги, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты о деятельности (ст. 31).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сфере культуры на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение социальных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов органами государственной власти федерального, республиканского (краевого, областного) уровней отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ (ст. 37). При этом закон четко оговаривает финансовую ответственность за увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, которые возникли в результате решений, принятых не органами местного самоуправления. Решения органов власти выше муниципального уровня, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, должны регулироваться органами местного самоуправления только в пределах переданных средств (ст. 38).

В настоящее время социальным нормативом в сфере культуры считается норматив обеспеченности населения учреждениями культуры по их видам.

Эти законодательные установки имеют отношение к политике нормативного регулирования, так как хотя и не непосредственно, но все же отменяют практику создания и утверждения нормативов на организацию сети муниципальных библиотек, которая существовала в нашей стране в советский период времени и отчасти возвращают нас в ситуацию развития местного самоуправления, а также приближают к ситуации в других странах с системой местного самоуправления.

Обратимся вновь к базовому закону “О библиотечном деле”. Важными для нас являются положения статьи 11 “Статус библиотек” и статьи 1, дающей основные определения, которыми оперирует закон и которые относятся к сфере библиотечного дела. В 11 статье говорится, что государственные и муниципальные библиотеки, централизованные библиотечные системы получают статус юридического лица с момента их регистрации. Это положение поднимает муниципальные библиотеки на уровень, который они никогда прежде не занимали, т.к. делает их субъектами гражданского права со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Поскольку гражданские отношения регулируются в нашей стране Гражданским кодексом (кстати, принятым позже Закона “О библиотечном деле”, но сущностно не изменившем систему взаимоотношений между библиотеками, между библиотеками и органами власти, библиотеками и учредителями, зафиксированную названным законом), то и деятельность муниципальных библиотек регулируется положениями Гражданского кодекса, который дает конкретный юридический механизм деятельности субъектов права. При этом все другие нормативные правовые акты не должны противоречить Гражданскому кодексу как основному регулятору гражданских отношений в Российской Федерации, следовательно не должны ему противоречить и нормативы на сеть муниципальных библиотек. Следует подчеркнуть, что библиотеки- юридические лица имеют несоизмеримо больше прав, нежели библиотеки, являющиеся структурными подразделениями других юридических лиц (органов культуры, например).

Юридическим лицам посвящена полностью 4 глава Гражданского кодекса РФ. Согласно статье 48 юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Муниципальная библиотека при оформлении соответствующих документов, предусмотренных статьей 52, в момент регистрации приобретает статус юридического лица. Учредительными документами для муниципальных библиотек является устав и/или учредительный договор. В современной библиотечной практике имеют распространение уставы, поскольку учредителем библиотеки выступает одна организация – орган местного самоуправления - или его полномочный представитель -Управление культуры.

Однако, несмотря на то, что муниципальные библиотеки приобретают значительно больше прав и возможностей с новым статусом, многие не регистрируются в качестве юридических лиц. Причины этого могут быть разные. В частности, не все учредители предоставляют библиотекам это право, поскольку у них остается значительно меньше возможностей для контроля за финансовыми средствами. С другой стороны, многие библиотеки, опасаясь ухудшения отношений с учредителями или новых для себя функций, сами не выражают желания получить юридическую самостоятельность.

Статус юридического лица предполагает наличие самостоятельной активности у субъекта гражданского права, а в течение многих десятилетий муниципальные библиотеки существовали в режиме жесткого административного подчинения, что не способствовало развитию этих качеств.

Библиотеки-юридические лица согласно ст. 13 Федерального закона “О библиотечном деле в Российской Федерации” имеют право самостоятельно определять содержание и конкретные формы деятельности, образовывать библиотечные объединения в порядке, установленном действующим законодательством. Согласно статье 1 того же закона централизованная библиотечная система является добровольным объединением библиотек. Введение принципа добровольности вступает в противоречие с существующей практикой, определившейся в ходе исторического развития сети государственных массовых библиотек, называющейся ныне сетью муниципальных общедоступных (публичных) библиотек. ЦБС в 70-80-е годы образовывались в административном, т.е. обязательном порядке, и структурно-целостное образование - ЦБС - являлось жесткой структурой с заданным количеством филиалов. Изменение количества филиалов было сопряжено с большими административными трудностями.

Введение принципа добровольности предполагает мобильность структуры как сущностного качества системы. Однако на практике продолжает иметь место структурная жесткость ЦБС, так как не разработан механизм входа-выхода из ЦБС для библиотек.

Следующее противоречие, порожденное различиями в традициях организации библиотечных сетей и современной правовой базой, заключается в том, что центральная библиотека стоит во главе централизованной библиотечной системы. Однако Гражданский кодекс РФ в ст. 53 разъясняет, что юридическое лицо приобретает гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Таковыми органами в ЦБС является ее администрация. Администрация может располагаться в центральной библиотеке, но она не может считаться “руководящим центром”. Иными словами, распоряжения для библиотек-филиалов должны исходить не от центральной библиотеки, как это было принято, а от имени администрации как управляющей структуры, назначаемой учредителем.

Кроме того, употребление приставки “филиал” по отношению к библиотеке, входящей в ЦБС и имеющей традиционные функции по обслуживанию населения (то есть фактически являющейся пунктом выдачи), становится неправомерным, так как по Гражданскому кодексу (ст. 55) филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Библиотеки-филиалы, как известно, не имеют представительских функций ЦБС. Они осуществляют чаще всего только одну функцию обслуживания читателей посредством абонемента и/или читального зала. Фактически они являются структурными подразделениями, а точнее монофункциональными отделами одного учреждения (ЦБС), только вынесенными территориально за его пределы.

Все эти и некоторые другие расхождения между сложившейся практикой и новым правовым пространством представляют определенные трудности, с которыми уже столкнулись практики.

Следует подчеркнуть также, что все действия юридического лица регулируются Гражданским кодексом, в том числе его функционирование и взаимоотношения внутри, между структурными подразделениями. Любые действия, в том числе реорганизация, перемещение, ликвидация и т.п. осуществляется также только в рамках законодательства, неправомерные действия могут быть обжалованы в суд. Очень важную роль при этом играет устав, так как в нем определяются все принципы и особенности взаимоотношений и взаимодействий с учредителем, между структурными подразделениями юридического лица и т.д.

Все это существенно изменяет процесс нормирования сети муниципальных библиотек, строго регламентируя возможности воздействия на муниципальные библиотеки в рамках, определенных законодательством.

Следует отметить еще один важный момент: структура муниципальной библиотечной сети. ЦБС как основная форма существования сети муниципальных библиотек представляет собой жесткую иерархическую структуру, в которой все средства и основные функции централизованы, кроме одной - библиотечного обслуживания. Оно осуществляется децентрализованно с помощью филиалов, пунктов выдачи, библиобусов. Этот единственный вариант централизации был разработан в 70-е гг. и тиражирован на всю страну. Отличия ЦБС друг от друга состоят, в основном, в количестве филиалов и взаимоотношениях между филиалами и ЦБ. Последнее влияет на большую или меньшую степень коллегиальности в управлении. Демократизация управления в целом, переход на местное самоуправление уже влияют на ЦБС. Законодательно закреплена добровольность вхождения библиотек, что должно подтверждаться двухсторонними договорами, имеются прецеденты выхода из ЦБС отдельных библиотек-филиалов, полного распада ЦБС, соединения ЦБС с библиотеками других видов, в частности, школьными. Эти процессы будут нарастать. Сегодня они во многом сдерживаются искусственно, в частности, оставшейся на практике в неизменном виде системой оплаты труда библиотекарей по категориям, подходам к финансированию библиотек. Это не ориентировано на конечную цель их деятельности - предоставление свободного доступа к информации жителям муниципальных образований - и не связано напрямую с системой налогообложения.

В настоящее время жесткость структуры ЦБС сохраняется как основа их существования, однако по экспертным оценкам специалистов, при сохранении объема финансирования в имеющихся пределах, можно значительно повысить эффективность деятельности ЦБС за счет сугубо структурных преобразований. К сожалению, практика такова, что почти при любых реорганизациях ЦБС чаще теряют, чем приобретают: категорию по оплате труда, методическую поддержку, более-менее стабильный источник комплектования, определенную степень защищенности, поскольку коллектив сотрудников в 50-100 человек объективно сильнее и устойчивее, чем в 1-3 человека.

Проблема ЦБС заключается, на наш взгляд, в том, что в сети муниципальных библиотек распространен только один ее вариант, под который пытаются подогнать все многообразие практики.

Организационное единообразие существовавшей много лет сети государственных массовых библиотек значительно сужает вариативность и отстает от практики функционирования сети муниципальных библиотек. Даже небольшой промежуток времени работы в условиях местного самоуправления выдвинул на передний план задачу “смягчения” степени жесткости структуры ЦБС в той или иной форме, появления новых вариантов объединений.

Следует отметить, что в нашей стране имеется некоторый опыт в этой области, в основном, в межведомственных ЦБС, которые были основаны на частичной централизации. В других странах существует более обширный опыт, сформированный путем естественного развития в течение полутора столетий.

Подчеркнем еще один момент. На территории муниципальных образований, помимо муниципальных библиотек, могут располагаться также другие библиотеки, которые являются структурами организаций, учреждений, предприятий муниципального уровня, например, школьные, библиотеки профессионально-технических и средних специальных учебных заведений и так далее. Будучи подразделениями учреждений, финансируемых из того же источника, что и муниципальные библиотеки, они потенциально могут быть объединены (на различной основе, в различной степени и форме) в единые муниципальные сети в зависимости от местных условий и потребностей. Объективная юридическая основа для создания таких систем имеется: Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует подобное посредством договоров различных видов, Закон “О библиотечном деле” предоставляет библиотекам право вступать во взаимодействие и объединяться для достижения целей деятельности.

В Пензенской области в рамках эксперимента по созданию территориальных библиотечных объединений (ТБО) в 1990 г. была организована межведомственная ЦБС, в которую вошли все, кроме одной, библиотеки Шемышейского района. По сути она может считаться муниципальной ЦБС. В настоящее время она продолжает функционировать. Напомним, что первые земские проекты в России были рассчитаны на сеть народных и школьных библиотек в целом.

Правовая среда библиотек на региональном уровне также претерпела существенные изменения. Во-первых, появилось региональное библиотечное законодательство, которое позволяет отражать особенности в организации библиотечных сетей разных территорий. Правда, проблемы муниципальных библиотек зачастую не находят адекватного отражения в законах субъектов Российской Федерации и ограничиваются самыми общими положениями. Например, статья 4 закона “О библиотечном деле в Калужской области” в качестве одного из принципов политики в сфере библиотечного дела утверждает единство библиотечной системы, а статья 3 выделяет как отдельные виды “муниципальные общедоступные городские, районные, сельские и специализированные библиотеки”, “районные и городские муниципальные библиотечные системы”, однако более подробных разъяснений закон не представляет.

Закон Тульской области “О библиотечном деле” в статье 4 “Основные виды библиотек” повторяет полностью Федеральный закон “О библиотечном деле”. О библиотечной сети говорится только в плане координации и кооперации библиотек (ст. 24). Однако, как и в законе Калужской области, существенное значение придается стандартам и нормам библиотечного дела. В его 15 статье записано, что “на территории Тульской области действуют государственные стандарты и нормы библиотечного дела, обязательные для исполнения всеми библиотеками и предприятиями библиотечного дела независимо от формы собственности и порядка учреждения”. Более того, закон наделяет областной орган управления культуры правом издавать стандарты и нормы; действующие на территории области, но не противоречащие государственным стандартам и нормам. Правом разработки стандартов закон наделяет Тульскую областную универсальную библиотеку.

На долю органов местного самоуправления остается лишь "осуществление контроля за исполнением федеральных и областных нормативных правовых актов в области библиотечного дела" (статья 21).

Закон Калужской области также имеет в своей структуре статью "Стандарты и нормы библиотечного дела" (статья 17), которая утверждает действие государственных стандартов и норм библиотечного дела на своей территории. Правом разрабатывать областные нормы библиотечного дела (не противоречащие государственным стандартам и нормам) закон также наделяет областную научную библиотеку, однако предписывает осуществлять это "на основании принципов политики в сфере библиотечного дела, опыта работы и международного сотрудничества" (статья 4 того же закона).

Таким образом, в названных законах не регламентируется детально сеть муниципальных библиотек, но существует юридически закрепленное право создания нормативных документов (стандартов) на ее организацию.

Другой подход отражен в Законе Псковской области "О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов". Закон имеет целый раздел "Сеть библиотек области", в который входят статьи, регламентирующие в той или иной мере различные аспекты организации и функционирования библиотечной сети, например, ее состав, вопросы взаимодействия библиотек. Отдельная статья раздела посвящена централизованной библиотечной системе, куда входят нормативные показатели размещения на территории области.

Другими официальными документами, которые формируют правовое пространство библиотек регионального уровня, являются постановления, распоряжения и так далее региональной администрации. Их полномочия также определяются федеральным законодательством: Конституцией, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", кроме того, в отношении библиотек - "Основами законодательства Российской Федерации о культуре”, Федеральными законами "О некоммерческих организациях", "О библиотечном деле".

Некоторые региональные законы о библиотечном деле содержат статьи, регулирующие отношения государственных органов власти субъектов Федерации и библиотек на территории конкретного региона. Статьи региональных законов не противоречат соответствующим нормативным положениям, зафиксированным на федеральном уровне. Они могут быть включены или не включены в региональный закон о библиотечном деле, однако соблюдаться должны в любом случае.

В частности, ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посвящена полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в которой записана обязанность обеспечения государственных минимальных социальных стандартов.

На практике многие органы исполнительной власти издают постановления, распоряжения, касающиеся оплаты труда библиотечных работников муниципальных библиотек: назначения или увеличения надбавок к должностному окладу, различных льгот по оплате коммунальных услуг, увеличения отпуска и так далее. Эти постановления являются юридической основой для органов местного самоуправления при осуществлении этих действий. Однако следует подчеркнуть, что согласно действующему законодательству, органы местного самоуправления вправе сами решать многие вопросы, в том числе, связанные с оплатой библиотечных работников муниципальных библиотек. В их же компетенции находятся и вопросы структурной реорганизации сети муниципальных библиотек.

Таким образом, современное правовое поле муниципальных библиотек определяет новое законодательство. Его формирование осуществляется на двух уровнях: федеральном и субъекта Федерации. Непосредственное управление (в качестве учредителя либо непосредственного администратора) муниципальными библиотеками осуществляют органы местного самоуправления. Сфера их компетенции определена законодательно. Правовое пространство муниципальных библиотек в настоящее время формируют:

а) на федеральном уровне - Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О библиотечном деле", "О некоммерческих организациях". А также "Об авторском праве и смежных правах", "Об информации, информатизации и защите информации" и так далее.

б) на уровне субъектов Российской Федерации - региональные библиотечные законы и законы о культуре, региональные законы и/или иные правовые акты, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, а также другие нормативные акты, утверждаемые на уровне регионов;

в) на уровне органов местного самоуправления - учредительные документы муниципальных библиотек, ЦБС, постановления, распоряжения, иные нормативные правовые акты, утверждаемые органами местного самоуправления и регулирующие различные вопросы, входящие в их компетенцию.

Вопросы организации сети муниципальных библиотек находятся в совместной компетенции их администрации и учредителя, что фиксируется учредительными документами. Могут оказывать влияние на этот процесс (на законодательной основе) органы управления субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.

В компетенции органов управления федерального уровня находится установление государственных минимальных социальных стандартов. В настоящее время действуют одобренные Распоряжением Правительства Российской Федерации социальные нормативы в области библиотечного дела для использования их при расчете бюджетов. В компетенции органов управления уровня субъекта Российской Федерации находится обеспечение выполнения государственных социальных нормативов на территории региона, а также принятие собственных законодательных и подзаконных актов, не противоречащих федеральному законодательству и не нарушающих права органов местного самоуправления. В частности, региональных норм и стандартов по библиотечному делу, если это утверждено законодательно.

Основная проблема состоит в том, что формирование института местного самоуправления находится в начальной стадии. Законодательство, которое отражало бы и формировало новую систему отношений, еще только формируется. Длительность переходного этапа зависит не только от факта наличия законодательной базы, но и от степени ее соблюдения субъектами права. Этот процесс нормированию и регламентации не подлежит. Институт контроля также находится в стадии формирования и в настоящее время не функционирует.

В то же время библиотечная сеть муниципального уровня, сформированная в иной правовой среде и под принципиально иные задачи, не претерпела существенных изменений и в процессе деятельности начинает вступать в противоречия с новым правовым полем.

Необходимо продолжить формирование правового пространства муниципальных библиотек в направлении, заданном федеральными законами путем создания подзаконных актов и иных нормативных документов, уточняющих и развивающих законы.

Современное законодательство дает возможность формировать нормативный подход по вопросам организации сети муниципальных библиотек на трех уровнях управления: федеральном, субъекта Российской Федерации и муниципальном.

Аналогичным образом должна формироваться и система управленческого учета.

3.2. Федеральное нормирование сети муниципальных библиотек

Нормативный подход к организации сети муниципальных библиотек предполагает, что в качестве одного из субъектов нормирования выступает государство, реализуя свои нормативные функции на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время существуют прямо противоположные точки зрения библиотечных специалистов и представителей органов управления на необходимость создания в современных условиях общегосударственного документа, который бы регламентировал вопросы организации и размещения муниципальных библиотек. Часть специалистов считает, что подобный документ (даже рекомендательного характера) лишь затруднит развитие муниципальных библиотечных сетей, ограничив их теми или иными количественными и качественными параметрами. Другие же, напротив, полагают, что наличие нормативной модели выполнит охранную функцию по отношению к муниципальным библиотекам и их сетям. Проблемная ситуация осложняется разнообразием муниципальных сетей в сочетании с общими принципами их формирования. Направлением решения проблемной ситуации может стать создание многоуровневой системы нормативных документов, что позволит отразить и общие, и специфические черты и параметры муниципальных библиотечных сетей. Такой подход соответствует действующим сегодня принципам формирования нормативного поля.

Нормативная модель сети муниципальных библиотек как социальная система должна соответствовать следующим требованиям:

- совместимость элементов, то есть определенную мощность, позволяющую их использовать в пределах одной системы, и взаимодополняемость, оправдывающую существование каждого элемента;

- функциональная специализация, предполагающая обособление трудовых процессов по мере их развития при прогрессирующей концентрации - объединении в пределах системы однопорядковых элементов;

- актуализация функций, т.е. способность элементов поддерживать и сохранять работоспособность системы. Элементы считаются соответствующими своему назначению, если они способствуют реализации задач, стоящих перед системой в целом;

- структурно-функциональная динамичность или наличие необходимого потенциала изменений, которые обеспечивают функционирование и развитие системы, т.е. способность адаптироваться к условиям внешней среды;

- социальная экспансия как свойство системы к расширению сферы влияния и повышения эффективности функционирования при использовании прежних трудовых и материальных ресурсов.

Сеть муниципальных библиотек как социальная система включена в более общие системы и в связи с этим в определенной степени (большей или меньшей) зависит от них. При создании нормативной модели организации сети муниципальных библиотек следует учитывать целую совокупность факторов внешней среды. Муниципальная сеть - элемент библиотечной системы муниципального образования, региона Российской Федерации.

Переход на местное самоуправление, передача государственных массовых библиотек на этот уровень, трансформация их в муниципальные не только на формальном, но и на содержательном, сущностном уровне предопределило не только смену, точнее, приобретение учредителя в лице органов местного самоуправления, но и самосознание субъектности муниципальной библиотеки, ее деятельности как части социальной структуры, информационно-досугового субъекта муниципального образования, нацеленной на удовлетворение соответствующих потребностей местного сообщества в целом и каждого его члена в отдельности. Этот процесс очень сложен, многоаспектен и продолжителен во времени.

Изменение общественной и политической ситуации, развитие демократии, становление нового социального института - местного самоуправления - ставит новые содержательные задачи перед библиотекарями муниципального уровня, изменяет задачи и функции библиотек, значительно расширяет их. Все это оказывает непосредственное влияние на вопросы организации и размещения сети, поэтому должно учитываться при создании нормативной модели.

Развитие инфляции, уменьшение финансирования библиотек, удорожание их содержания как следствие общего ухудшения экономики страны усугубляет сетевые проблемы библиотек муниципального уровня. Происходит стихийное закрытие библиотек, уменьшение штатной численности персонала, часов обслуживания и т.д. Учет этого фактора при формировании нормативной модели позволит смягчить его отрицательное влияние на обслуживание пользователей.

Тяжелая экономическая ситуация во многих районах, отсутствие необходимых средств связи, транспортных коммуникаций, без которых невозможно рационально организовать необходимое населению библиотечное обслуживание. Разнообразие экономического потенциала и уровня развития различных регионов, углубляющаяся разница в их развитии; все это также нельзя не учитывать при разработке нормативной модели. Еще большее разнообразие наблюдается на уровне муниципальных образований. Степень их экономического развития, наличие или отсутствие промышленного потенциала определяют и уровень финансирования муниципальных библиотек.

Слабо развитая библиотечная инфраструктура, накопившиеся проблемы в комплектовании, книгообмене, обмене информацией, библиобусном обслуживании населения (особенно в сельской местности) также задают определенные рамки нормативному документу.

Определенный ряд дополнительных проблем для муниципальных библиотек и их сетей добавили и кардинальные количественные и качественные изменения, происходящие в других библиотечных сетях. Уменьшение количества библиотек увеличило число читателей ЦБС. Разрушение сети профсоюзных библиотек сопровождалось передачей некоторых из них в сеть муниципальных. Сокращение сети научно-технических библиотек и введение даже частичной платности обслуживания в оставшихся также повлияло на количественный и качественный читательский поток. Очень большие проблемы связаны с изменением образовательных программ, с появлением новых учебных заведений на фоне обострившихся проблем учебных библиотек. Как известно, сеть массовых библиотек не была на это рассчитана, а ассигнований на увеличение и усложнение функций не предусмотрено.

Падение престижа профессии библиотекаря, постоянное уменьшение заработной платы и многое другое также необходимо учитывать при разработке нормативной сетевой модели.

Наконец, известная инертность многих библиотекарей, присущий нашей профессии традиционализм и консерватизм, а также ряд других особенностей психологического характера тоже накладывают отпечаток на процесс создания нормативов на сеть муниципальных библиотек.

При разработке нового нормативного подхода следует учитывать, что на федеральном уровне нормативные модели не могут существовать в форме законодательных актов, поскольку вопрос организации муниципальных библиотечных сетей не входит в их компетенцию. Однако возможно наличие нормативного документа рекомендательного статуса, утверждаемого (или одобряемого) исполнительной властью, что не противоречит действующему законодательству.

Традиционно документы нормативного характера, регулирующие вопросы организации и размещения сети массовых библиотек, утверждались теми руководящими органами, в чьем ведении находились соответствующие библиотечные сети.

Для оптимального решения сегодня наиболее целесообразным является принятие Министерством культуры Российской Федерации документа федерального значения, который может стать основой для разработки (при необходимости) аналогичного документа в регионах.

Основные принципы, которые определяют содержание документа федерального уровня:

• - разрешено все, что не запрещено законом, то есть документ имеет разрешительный характер, что соответствует современным подходам к нормотворчеству;

• - равноправие граждан на библиотечное обслуживание вне зависимости от различных факторов, в том числе места жительства, что обеспечивается посредством повсеместного создания сети муниципальных библиотек. Права особых групп пользователей, определенных Федеральным законом "О библиотечном деле", могут обеспечиваться через создание специализированных библиотек, филиалов, отделов, кафедр, входящих в структуру муниципальной сети;

• структурное многообразие сети муниципальных библиотек в целом, и ее элементов в частности;

• структурной единицей сети должно считаться юридическое лицо, будь то отдельная муниципальная библиотека, централизованная библиотечная система или иные виды библиотечных систем муниципального уровня. Практика принятия за сетевую единицу библиотеки с 1 штатным работником привела к созданию мелкой и частой сети библиотек. Кроме того, библиотека-филиал в принципе не может считаться сетевой единицей, так как является структурным подразделением другого учреждения и полностью зависит от решений его администрации. Регламентирование размещения отделов (каковым по сути является библиотека-филиал), по сути дела, нарушает права учредителей и администрации юридического лица. Признание же сетевыми единицами в одном ряду ЦБ, филиалов и самостоятельных библиотек также неправомерно, поскольку признает равные права и обязанности за юридическим лицом и его подразделением.

Проблема здесь состоит в том, что в нашей стране существует сетевое единообразие и переход к сетевому многообразию будет осуществляться, возможно, на протяжении длительного времени. Однако правомерность его существования необходимо признать;

• отказ от минимальных нормативов на открытие библиотеки и тем более на открытие библиотек-филиалов;

• социальная направленность нормативов, представляющих собой гарантии осуществления прав человека на получение информации и других видов библиотечных услуг по месту жительства. Каждый орган местного самоуправления должен иметь на своей территории, как минимум, одну стационарную библиотечную структуру. Это гарантирует библиотечную сеть от чрезмерного сокращения.

Приоритетность цели обеспечения свободного доступа к информации диктует не физическую доступность библиотеки, а прежде всего ее ресурсные и технологические возможности, а также технологический уровень внешней среды. Однако принцип физической доступности библиотеки (особенно в сельской местности) продолжает оставаться актуальным. Понятие радиуса библиотечного обслуживания нашло отражение уже в первых земских проектах организации сети библиотек. Применяют его и в других странах, иногда в виде расстояния от потребителя до библиотеки, иногда - в форме времени, которое должен затратить человек на дорогу в библиотеку. Известно, что в документах разных стран встречаются показатели (или их временные эквиваленты) от 1 км до 3 верст. Споры теоретиков и практиков библиотечного дела разных стран также ведутся вокруг этих цифр. Однако более принципиальны возможности библиотек и качество услуг, а не сам факт удаленности в указанных пределах. И все же сегодня, в переходный период, сохранение этого традиционного показателя в федеральном документе дает гарантию любому жителю в пределах пешеходной доступности пользоваться услугами муниципальной библиотеки.

Целесообразно сохранение трехкилометровой зоны доступности любой точки библиотечного обслуживания как гарантии получения библиотечной услуги. Выбор вида и формы библиотечного пункта обслуживания находится в компетенции учредителей и администрации библиотеки. Эта позиция не нарушает их права с одной стороны, и обеспечивает соблюдение прав граждан - с другой.

При формировании школьной сети, где также заложен принцип доступности, используется понятие радиуса, т.е. нормативное расстояние от дома учащихся до школы. При этом предельной величиной школьного радиуса считается тоже 3 км. Реальность и правомерность этой цифры подтверждается не только библиотечной практикой, но, например, и таким фактом: радиус церковного прихода в Польше - стране богатых религиозных традиций - составляет 3 км.

Таким образом, зона трехкилометровой доступности в сочетании с обязанностью каждого муниципального образования иметь на своей территории не менее одной стационарной библиотечной структуры (центральная библиотека, библиотека-филиал, самостоятельная муниципальная библиотека), в задачи которой входит организация библиотечного обслуживания населения данного муниципального образования, реализуют социальную направленность нормативного документа.

Принципиально новым является отказ от одного из наиболее традиционных количественных показателей: количества жителей на 1 библиотеку. Этот показатель упоминался в дореволюционных земских проектах, а также в документах советского периода. Расчет давался, исходя из учета не ЦБС в целом, а каждого филиала как самостоятельной библиотеки, то и этого. Одобренный социальный норматив (1996 г.) и его предшественник (1993 г.), напомним, оставили этот показатель как единственный.

Практика западной и международной стандартизации также применяет этот показатель, однако расчет дается не на каждый библиотечный филиал, а на публичную библиотеку в целом, т.е. на административную единицу с филиалами.

Стандарты ИФЛА дают "вилку" 50-150 тыс. жителей, и, как самый крайний вариант, 3 тыс. жителей на систему публичной библиотеки.

Для федерального документа количественное выражение этого показателя очень сложно из-за огромного расхождения между минимальными и максимальными значениями, что ставит под сомнение необходимость самого показателя.

В связи с этим принцип, согласно которому на территории каждого муниципального образования должно функционировать не менее одной стационарной библиотеки дает возможность избежать конкретных рекомендаций по названному параметру без ущерба для потребителей и самих библиотечных сетей.

Проблема взаимодействия библиотек в рамках территории в разное время решалась разными способами. В частности, Положения 1977, 1966 гг. были рассчитаны на все массовые библиотеки и давали нормативное обоснование для упорядочения сети на любом территориальном уровне, включая.

Разрабатывались и другие формы организации взаимодействия библиотек разных ведомств, например, территориальные библиотечные объединения. Однако одним из существенных факторов, сдержавших внедрение комплексного взаимодействия в практику, было наличие жесткой иерархической структуры управления библиотечными сетями сверху донизу и разные источники финансирования библиотек разных ведомств.

Система местного самоуправления снимает (или во многом смягчает) действие этих факторов. Это, прежде всего, непосредственное подчинение органам местного самоуправления многих библиотек (массовых и школьных), финансируемых из одного источника. Кроме того, юридические лица обладают значительно большими законодательно гарантированными возможностями, в частности, по заключению договоров о взаимодействии.

Взаимодействие библиотек в различных формах (по всеобщему признанию) служит повышению эффективности их деятельности, что объективно выгодно их учредителям. Поэтому соответствующее положение внесено в сетевой документ. В частности, муниципальные библиотеки, ЦБС могут принимать на себя или передавать другим библиотекам отдельные полномочия и функции на договорной основе. Тем более, что Гражданский кодекс РФ предоставляет широкий спектр договоров различной формы и характера. Единственное необходимое условие - любые дополнительные функции должны быть соответственно обеспечены ресурсами и не ухудшать библиотечное обслуживание населения. Это один из возможных путей создания единых муниципальных библиотечных систем. Однако существует и иная точка зрения, которая состоит в том, что реализация этого положения приведет к упразднению многих библиотек, к передаче полномочий декларативным путем без соответствующего обеспечения. Следует подчеркнуть, что с целью экономии средств некоторые органы местного самоуправления сельских районов предпринимали попытки объединения муниципальных общедоступных и школьных библиотек (в частности, в Холмогорском районе Архангельской области). Сегодня нет четко выраженного законодательного регламента на осуществление этого, поэтому процесс не организован, не ориентирован на конечный результат - улучшение ( или по крайней мере не ухудшение) библиотечного обслуживания населения.

Введение в структуру документа позиции, регламентирующей даже в общих чертах взаимодействие библиотек будет гарантировать от крайностей и введет в правовое русло этот неоднозначный процесс.

Кроме того, в документ федерального уровня включен показатель книгообеспеченности в расчете на одного жителя. Он является одним из наиболее традиционных для нормативных сетевых документов, однако его количественное выражение существенно колеблется в различных документах. Например, стандарты ИФЛА предлагают для населенных пунктов с небольшой численностью - 3 тома, обычно - 2 тома на 1 жителя. Стандарты Американской библиотечной ассоциации - 2 тома на жителя для территорий с населением 1 млн. чел. Отечественные нормативные документы, если включали этот показатель, то дифференцировали его для села и города, а также для различных библиотечных структур, в частности, для пунктов выдачи и передвижек предлагался меньший норматив, чем для библиотек.

Средняя книгообеспеченность в каждом регионе и тем более муниципальном образовании очень различна, а в целом по России по данным статистического сборника, выпускаемого Главным информационно-вычислительным центром МК РФ, составляет около 7 единиц хранения. Книгообеспеченность жителей сельской местности приблизительно в 2 раза выше книгообеспеченности жителей городов и поселков городского типа.

Следует подчеркнуть определенную условность и относительность данного показателя как сетевого. Формирование его количественного выражения происходило по факту наличия изданий в библиотеках. Качественная их оценка при этом не учитывается. Не сопоставлялись эти цифры и с реальной потребностью библиотек, оценить которую также весьма сложно. Таковых методик не существует. Кроме того, увеличение количества фондов было запрограммировано практикой планирования и отчетности. Поэтому сегодняшняя цифра средней книгообеспеченности (по оценкам специалистов) сложилась исторически и именно ее необходимо учитывать при создании документа федерального уровня. Следует также принимать во внимание приблизительно 2-х кратные различия в показателях города и села. Кардинальные быстрые изменения этого показателя произойти не могут: в ближайшее время не предвидится резкое увеличение комплектования, процесс списания также не может принципиально изменить показатели.

Исходя из всего вышеизложенного сохранены показатели книгообеспеченности близкие к тем, которые предписывались "Примерным положением..." 1977 года и равные тем, которые рекомендовались последним из разработанных, но не утвержденных документов по организации сети. Соответственно для города 3-4 документа и 5-6 документов для села.

Эти показатели во многом являются условными, однако основная тенденция их формирования и развития учтены.

Следует обратить внимание на наименование количества. Ранее (включая дореволюционные проекты) применялось понятие "книга", в международном стандарте используется термин "том" (начало 70-х гг.). Однако сегодня библиотеки превращаются в медиатеки, все большее место в их фондах занимают аудиовизуальные материалы, электронные документы. В учетно-статистических формах применяется понятие "единица хранения". Она, возможно, была бы наиболее удобна, однако для того, чтобы соответствовать законодательно установленной формулировке, правильно использовать понятие "документ".

Структура фондов библиотек в некоторых стандартах и нормативных документах регламентировалась по различным параметрам. В частности, в "Примерном положении..." 1977 года - грубо по отраслям знания, в стандартах ИФЛА регламентируется количество справочных изданий, ежегодных новых поступлений, периодических изданий, литературы для национальных меньшинств, аудиовизуальных материалов. Дореволюционные российские проекты содержат нормативы на количество периодических изданий.

Представляется, что в современных условиях следует отказаться от любых регламентаций состава фонда на федеральном уровне. Этот вопрос находится в компетенции учредителей и администрации библиотеки. Следует подчеркнуть, что распределение между структурными подразделениями муниципальной библиотеки (ЦБС) должно осуществляться в соответствии с ее структурой, профилем подразделений, обслуживающих читателей. При этом, естественно, учитывается население, проживающее в зоне обслуживания конкретной библиотечной единицы: его структура по возрастному, национальному, профессиональному, иным признакам, имеющим значение для организации библиотечного обслуживания. Следует учитывать, конечно, потребности населения (информационные, в библиотечных услугах).

В целом же подчеркнем, что составление сетевых нормативов, которые распространяли бы свое действие на большие территории, очень сложно. Любые обобщения в силу своей природы нивелируют процесс, вызывают много споров и противоречий. В частности, стандарты ИФЛА согласовывались в течение 7 лет 7000 специалистов разных стран. При этом они представляют собой рекомендательную модель условной публичной библиотеки. "Вилка" количественного выражения, например, показателя числа жителей на 1 библиотеку, составляет 50-150 тысяч человек, т.е. имеет 3-х кратную разницу. Попытки Б.Веселовского на 1 Всероссийском библиотечном съезде в 1911 году принять конкретные общероссийские нормативы (подчеркнем - рекомендательного, сугубо профессионального характера) не привели к желаемому результату, даже несмотря на математический расчет, который лежал в их основе. Библиотечные специалисты приняли лишь самые общие рекомендации. Региональные особенности слишком очевидны, чтобы игнорировать их. В связи с этим, при соблюдении общефедеральных принципиальных установок, именно региональные документы могут явиться действенным инструментом реформирования общедоступной сети библиотек.

Таким образом, современный нормативный подход к организации сети муниципальных библиотек на уровне федерации реализован посредством создания специального нормативного документа. Субъектами нормативного подхода на федеральном уровне являются органы исполнительной власти.

Федеральный документ не должен сковывать развитие муниципальных библиотечных сетей, с одной стороны, и предотвращать возможный произвол органов местного самоуправления (учредителей) - с другой. Он должен выступать гарантом прав потребителей на свободный доступ к информации, и в то же время не нарушать прав органов местного самоуправления (учредителей муниципальных библиотек) и самих библиотек.

Федеральный нормативный документ должен содержать современные юридические нормы, регулирующие деятельность муниципальных библиотечных сетей, возможные организационные структуры, а также представлять некоторые традиционные количественные показатели, включаемые в нормативные документы по организации сети библиотек.

Основные положения документа федерального уровня могут быть доработаны на уровне субъекта Федерации, если это не противоречит действующему законодательству.

3.3. Нормирование сети муниципальных общедоступных библиотек на региональном уровне

В деятельности муниципальных библиотечных сетей находит свое отражение усугубляющаяся разница между регионами. Региональные особенности библиотечного дела, как справедливо отмечал известный отечественный библиотековед И.К.Назмутдинов, - следствие больших географических пространств, которые занимают республики, края, и другие субъекты Российской Федерации. Усугубляет положение отсутствие нормальных путей сообщения и связи, трудная доступность населенных пунктов и их удаленность не только друг от друга, но и от центров культуры. Приводится пример, что в Оленекском улусе республики Саха, занимающем территорию больше, чем Швейцария, имеется 5 сельских районов с небольшими библиотеками, причем Андрюшкинская сельская библиотека находится в 350 км от районного центра и в 200 км от другой ближайшей сельской библиотеки. При таких условиях нет возможности использовать Межбиблиотечный абонемент (МБА) или обеспечивать читателей новинками. Пересылка новой литературы из Москвы, например, на Камчатку обходится в несколько раз дороже ее стоимости. Определенные особенности накладывает и организация работы в условиях двуязычия.

Немаловажным и все более влияющим на библиотеки фактором являются региональные традиции и приоритеты.

С учетом существенных территориальных различий строится сегодня политика государства в целом. Программный документ “Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты)” констатирует, "лучшая" и "худшая" территории РСФСР к 1985 г. отличались друг от друга в культурном отношении в 15-20 раз. Говоря о таких целях, как равенство возможностей, всеобщая доступность культуры и т.п., следует заметить, что политическая "идея" равномерного размещения учреждений и организаций, материальных и прочих ресурсов культуры столь же нереалистична, как и, к примеру, равномерное расселение людей по планете. Бесспорно одно, единая культура - это не единообразная, а сосуществующая и поощряемая в безграничном многообразии.

В соответствии с этими принципами нормативный процесс организации сети муниципальных библиотек на региональном уровне должен и сможет отразить особенности, быть естественным для каждого конкретного региона, а не навязанным "сверху". И в этом своем качестве нормативы смогут сыграть необходимую, заданную самим регионом, роль.

Регионы (субъекты Федерации) имеют все необходимые права для осуществления своей собственной библиотечной политики. Права гарантированы действующим законодательством. Более половины регионов уже воспользовались этими правами, приняли региональные библиотечные законы (например, республика Саха, Башкортостан, Калужская, Тульская, Псковская области, Ставропольский край). Другие находятся в процессе разработки законодательства. Для осуществления региональной библиотечной политики широко применяется не только законодательный, но и исполнительный уровень власти. Утверждаются различные постановления, распоряжения и приказы, совершенствующие библиотечную сеть региона.

Региональный уровень управления находится ближе всего к учредителям муниципальных библиотек и имеет на них наибольшее влияние. Поэтому многие вопросы, которые не было возможности решить на федеральном уровне, удается решить в региональном законодательстве. В частности, это вопросы социальной защиты библиотекарей. К ним относятся также вопросы организации и размещения сети муниципальных библиотек.

На территории субъекта Федерации располагается достаточное количество библиотек, чтобы, с одной стороны, выявить закономерности, а с другой, иметь возможность практически реализовать идеи, заложенные в регламентирующих документах. В то же время на региональном уровне проявляются общие тенденции, что позволяет формулировать однородные задачи. Это является важным для решения проблемы организации и размещения сети муниципальных библиотек, поскольку сохранение ее - это одно, количественное развитие - другое, качественная реорганизация - третье. Каждый из субъектов Федерации имеет возможность решать свои проблемы в соответствии с конкретными условиями, не противореча при этом общефедеральным принципам. Важно подчеркнуть, что далеко не каждый регион испытывает необходимость и/или возможность реорганизации сети, поскольку реорганизация предполагает дополнительные затраты. Некоторые западные исследователи при рассмотрении проблем реорганизации прежде всего обращают внимание на это. В нашей стране, к сожалению, не принято оценивать реорганизационный процесс с точки зрения затрат. Однако любая реорганизация, как показывает практика, требует если не прямых финансовых, то по крайней мере косвенных материальных затрат, а также интеллектуальных, организационных ресурсов и времени.

Представляется, что региональный вариант должен иметь, условно говоря, общую с федеральным часть и особенную часть, где бы отражалась региональная специфика.

Принципы, заложенные на федеральном уровне, найдут свое отражение и на региональном, поскольку они являются обобщающими по отношению к проблемам организации сети муниципальных библиотек в действующей ныне правовой среде. Однако конкретные их проявления могут быть различны.

Правовые нормы, регламентированные федеральным законодательством, должны остаться без изменений. Это в первую очередь права потребителей, права библиотек- юридических лиц и права учредителей библиотек - органов местного самоуправления. Видоизменения непринципиального характера могут касаться формы их изложения.

В частности, постоянными (общими) являются положения о том, что взаимодействие библиотек между собой, а также с другими юридическими и физическими лицами регламентируется договорами, в том числе образование любых объединений и систем (или одностороннее вхождение в них) целесообразно закреплять договорами. Порядок формирования структуры библиотек и библиотечных систем определяется также в соответствии с предложенным на федеральном уровне регламентом, поскольку это основано на действующих юридических нормах. Поэтому порядок их создания и ликвидация также принципиально изменен быть не может, можно лишь внести уточняющие поправки.

Могут быть уточнены те положения, которые показывают, например, организационную специфику сети, наличие особых видов библиотечных систем муниципального уровня (в Москве, в частности, существуют так называемые библиотечные комплексы - БК "Лианозово", БК "Бабушкино"), самостоятельных муниципальных библиотек. Некоторые регионы отрицательно относятся к идее возможного кооперирования деятельности муниципальных библиотек с школьными, объясняя это различием функций. Иные же, например, Шемышейский район Пензенской области, в течение многих лет воплощают на практике целесообразность кооперированного их существования, причем в форме централизованной библиотечной системы. Возможны и более мягкие варианты: совместная деятельность на основе размежевания функций или частичного их объединения. Региональную специфику отражает и количественное выражение предлагаемых федеральных нормативов.

Уточнению подлежат и количественные показатели. Опыт некоторых регионов по изучению библиотечных сетей говорит о том, что даже в компактно расположенных и несложных в географическом отношении регионах разница между количественными параметрами сети разнятся во много раз. Например, исследование, проведенное несколько лет назад в Псковской области показало, что среднее расстояние до библиотеки от места жительства ее потенциальных и реальных пользователей колеблется от 4,3 км (Бежаницкий и Плюсский районы) до 6,7 км (Островский р-н). Показатель значительно превышает нормативный, однако, несмотря на такой увеличенный радиус, в области встречаются библиотеки, организованные на несколько сот жителей. Почти 75% библиотек в радиусе своего обслуживания имеют до 700 и всего около 11% - свыше 1000 жителей. При этом в 43% библиотек число читателей не превышает 300 человек. Все это говорит о том, что необходимо учитывать не один, а целый ряд (комплекс) нормативных показателей, а также предусмотреть без ущерба для населения возможность их изменять в соответствии с местными условиями.

Однако анализ, проведенный в Псковской области, не позволил выявить комплекс параметров, позволяющих проследить четкую зависимость и, следовательно, предложить комплексные многопараметрные нормативы. Не подошли для этой цели ни радиус обслуживания (он слишком велик), ни количество читателей на одну библиотеку (оно очень мало), ни плотность населения (она очень разнообразна и не связана с количеством библиотек). Единственная более-менее определенная зависимость выявлена между количеством библиотек и количеством жителей территории, входящей в район обслуживания. Поэтому именно этот показатель был выбран как определяющий для региональных нормативов.

В результате в Законе Псковской области "О библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов" появилась статья 7 "Централизованная библиотечная система", гласящая, что в Пскове и Великих Луках (других городов в области нет) на 100-300 тысяч жителей функционирует не менее одной центральной библиотеки с филиалами, рационально размещенными в микрорайонах из расчета один филиал на 10-15 тысяч жителей.

В районах на 5-30 тысяч жителей функционирует не менее одной центральной библиотеки с филиалами.

В волости (территория сельской администрации Псковской области) может быть несколько стационарных филиалов с зоной обслуживания от 200 до 600 жителей.

Приведенный пример ярко иллюстрирует мысль о том, что даже в пределах одной области попытка создания средних нормативов привела к тому, что вводится трех-шестикратная "вилка". Напомним, что рекомендуемые цифры получены не путем умозрительных заключений, в основе их лежит конкретное очень подробное изучение реальной ситуации.

В задачу разработчиков норматива входила стабилизация существующей сети муниципальных библиотек, поскольку некоторые главы администраций районов предпринимали попытки необоснованного сокращения сети с целью экономии средств. Защитные функции в экстренном режиме выполняла Псковская универсальная научная библиотека. С тем, чтобы предотвратить в принципе подобное явление и был разработан и утвержден на законодательном уровне соответствующий "охранительный" норматив, который отражает сегодняшнюю фактическую ситуацию в области. Руководители ЦБС осознают необходимость реорганизации сети, поскольку исследование выявило существенные диспропорции в ее размещении и организационной структуре, однако из-за материальных условий в настоящее время осуществить это не представляется возможным, поскольку Псковская область является дотационной.

Спорным, возможно, является законодательная форма утверждения сетевого норматива. Может показаться, что целесообразнее было бы принять постановление исполнительной власти области. Однако в данном случае ярко проявилась региональная специфика субъективных отношений внутри структуры управления регионом. Сложилось так, что взаимоотношения Псковской областной универсальной научной библиотеки в тот период времени с законодательной властью были лучше, чем с исполнительной, что позволило принимать решение быстрее и в интересах библиотек. Подчеркнем, что ранее существовавший нормативный подход не учитывал такие особенности регионов.

Возможность регионального нормирования вопросов организации сети муниципальных библиотек и создания нормативных документов позволяет полнее использовать субъективный потенциал управленческих систем конкретных территорий. В то же время наличие федерального законодательства регулирует их взаимоотношения в более общих чертах, позволяя сдерживать негативные тенденции.

Показатель расстояния от места жительства пользователя библиотеки до места получения библиотечной услуги также может быть конкретизирован на региональном уровне, если в этом есть необходимость, поскольку специфика регионов здесь также весьма существенна. Например, с точки зрения представителя Московской области, где на 1 библиотеку-филиал приходится в среднем более 4,5 тысяч жителей, норматив 200-600 человек выглядит явно заниженным. Однако для Псковской области, точнее, для некоторых ее районов с хуторским расселением жителей, когда в одном населенном пункте проживает 5-7 человек и они значительно удалены друг от друга, эта цифра естественна. В то же время подобная рекомендация для документа федерального уровня была бы невозможна.

Особо следует сказать о нормативном показателе, регламентирующем объем фондов муниципальных библиотек. Подчеркнем, что на региональном уровне целесообразно рекомендовать цифры, отражающие реальную книгообеспеченность жителей, поскольку, как и иные количественные показатели, она слишком различна для разных территорий. В то же время принципы распределения документов между различными библиотечными структурами мы предлагаем оставить общие, поскольку они соответствуют современным тенденциям и естественной логике развития библиотечных сетей.

Отражая региональную специфику, можно уточнить некоторые содержательные параметры фондов. Например, в том или ином виде обозначить необходимость приобретения литературы на национальных языках, периодических или справочных изданий. С этой целью можно воспользоваться стандартами ИФЛА для публичных библиотек .

Региональный подход к нормированию процессов организации сети муниципальных библиотек позволяет также вносить иные показатели, если это не противоречит действующему законодательству.

В то же время следует напомнить, что собственная история и опыт других стран учит нас не преувеличивать значение нормативов, так как, несмотря на наличие самых совершенных документов, библиотечная сеть может развиваться и развивается по своим собственным законам. Стимул и необходимое условие для соблюдения нормативов - достаточное и гарантированное финансирование.

Если в регионе намечается реорганизация сети муниципальных библиотек, то целесообразнее разработать целевую программу, куда нормативные параметры вошли бы составной частью. Вспомним, что первые губернские проекты организации библиотечных сетей предусматривали вопросы финансирования вплоть до жалования библиотекарю, предоставления ему жилья, аренды и содержания библиотечных помещений. В начале века в России широко применялось долевое финансирование библиотечной сети: уездных и губернских земств в разной пропорции.

Переход на местные бюджеты теоретически позволяет восстановить эту практику, которая используется и в других странах.

Форма регионального документа определяется задачами, которые он призван решать (например, сохранение, стабилизация, развитие, реорганизация, реструктуризация), а также конкретными условиями в регионе. Степень соответствия этим условиям будет определять степень действенности самого нормативного подхода как инструмента организации сети муниципальных библиотек.