Законодательство Российской Федерации в области библиотечного дела.

Местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ (1993), признается и определяется как особая форма осуществления народом своей власти, а потому и органы местного самоуправления не только самостоятельны в пределах своих полномочий, но и не входят в систему органов государственной власти (Ст. 3,12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное решение населением ряда вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления, а также участием в референдумах, других формах прямого волеизъявления (Ст. 130).

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставах муниципальных образований. Статус местных органов устанавливается в процессе их выбора населением или представительными местными органами, также избранными населением. Из властнойприроды местного самоуправления вытекает и безусловная ответственность органов местного самоуправления перед населением за принятие и реализацию решений по вопросам местного значения (Ст. 132,133).

Вся система местного самоуправления представляет собой совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения конкретной территории и увеличения его вклада в развитие всего общества (15). Местное самоуправление в конституционном праве, таким образом, рассматривается как важный элемент характеристики демократического государства, сущность которого раскрывается через ряд взаимосвязанных понятий.

Участие в местном самоуправлении является одним из основных конституционных прав человека, по форме реализации оно относится к коллективным правам. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов в процессе деятельности местного самоуправления. Понятие “местное сообщество” (т. е. люди, составляющие население самоуправляющихся единиц — городских, сельских поселений и дру гих муниципальных образований) как основной компонент местного самоуправления может означать, что государство как юридическое лицо общества создается самими людьми, объединенными в рамках определенной территории. Государство же предстает в виде ассоциации сообществ, является неким центром, обеспечивает защиту прав личности, стабильность и целостность ассоциации, вырабатывает единые для всех нормы, социальные, политические и экономические стандарты.

Субъектом конституционно-правовых отношений в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления выступает территориальная общность граждан, местное сообщество, а не органы власти и управления. Полномочия действовать от имени местного сообщества и муниципального образования, а также соответствующие права и обязанности в рамках действующего законодательства осуществляют органы местного самоуправления. Так, в рамках национальной экономической политики органы местного самоуправления вправе обладать достаточными собственными финансовыми средствами и свободно ими распоряжаться при осуществлении своих функций.

Демократический правовой режим не позволяет органам местного самоуправления игнорировать интересы населения или ориентироваться лишь на собственные интересы (например, карьерного характера), но в то же время требует жесткого соблюдения действующего законодательства. Право управлять и контролировать распространяется, в частности, при выполнении следующих функций:

• распределение социальных благ, гарантированных государством, создание условий для их доступности, всеобщности, адресности;

• забота о поддержании систем обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов;

• создание и предоставление социальных благ, превосходящих общегосударственные стандарты в видовом, количественном и качественном отношениях.

При решении местных вопросов важное значение приобретают референдум, собрания (сход) граждан, народная правотворческая инициатива. При этом решение, принятое, например на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Роль местного самоуправления в осуществлении народовластия определяет Федеральный Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (1995). В соответствии с ним местное самоуправление — “признаваемая и гарантируемая Конституцией

Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций” (Ст. 2) . Помимо общих принципов организации местного самоуправления, закон устанавливает правовые, экономические и финансовые основы данного института, государственные гарантии его осуществления. В качестве норм вводятся понятия, содержащие и отражающие сущность института местного самоуправления, в том числе “муниципальное образование”, “муниципальная собственность”, “вопросы местного значения”, “местный референдум” и др. Термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются при обозначении различного рода объектов (в том числе предприятий, учреждений и организаций), расположенных на территории конкретного муниципального образования и относящихся к его собственности.

Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других — устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (Об общих принципах организации... Ст. 12, п. 1, п.2). В качестве территориальной основы местного самоуправления, в рамках сложившегося административно-территориального устройства субъектов, выстраивается несколько уровней местного самоуправления, в том числе:

1. Верхний:

• городской (городов республиканского, краевого, областного, окружного значения);

• районный (уездный).

2. Средний:

• городской (городов районного значения);

• поселковый;

• сельсоветский (волостной).

3. Нижний:

• сельские населенные пункты, не являющиеся административно-территориальными единицами .

Вопросы об образовании, объединении, преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении границ их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города (Об общих принципах организации... Ст. 12, п.З).

Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Многие из задач муниципального образования по своему характеру таковы, что их целесообразнее и экономичнее решать в сотрудничестве с соседями. Право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Формами сотрудничества, как например в Финляндии, могут быть следующие:

• соглашение между муниципалитетами и выработка адекватных решений;

• съезд муниципалитетов;

• союз коммун/муниципалитетов;

• общие комиссии правления .

Сотрудничество муниципальных образований осуществляется в целях координации их деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов. Они вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов (без полномочий органов местного самоуправления), подлежащих регистрации в установленном порядке (Об общих принципах организации... Ст. 10).

Российское законодательство о местном самоуправлении (Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Федеральный Закон РФ “Об общих принципах организации...”) закрепило систему территориального общественного самоуправления — собраний (сходов) граждан и их объединений по месту жительства (комитетов общественного самоуправления, создаваемых ранее в соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 года). В новых условиях территориальному общественному самоуправлению и другим формам участия населения в осуществлении местного самоуправления обеспечена правовая защита. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами (Об общих принципах организации... Ст. 27. п. 1).

Разновидностью общественного самоуправления и формой национально-культурного самоопределения может стать национально-культурная автономия. Она представляет собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Основываясь на принципах самоорганизации и самоуправления, такое объединение граждан тем не менее не обладает правом на национально-территориальное самоопределение, т.е. оно должно существовать в пределах уже определенного территориального образования, в том числе муниципального.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт, специалисты в области местного самоуправления выделяют шесть основных критериев его успешного развития, в том числе:

• возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными территориями) — для промежуточных территориальных структур; возможность и средства решения вопросов местного значения — для низовых (основных) территориальных структур;

• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

• реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

• выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;

• свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

• гарантии социальной защиты населения, образующего местное сообщество .

К важным, но пока недостаточно разработанным проблемам формирующейся системы местного самоуправления относится вопрос правильного определения совокупности условий, обеспечивающих ее эффективность. Такие условия, в частности, сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления (1985). Это:

• развитая законодательная база;

• гарантии основных прав и свобод личности (выбор вида деятельности, места проживания, свобода слова, доступ к информации и т.д.);

• механизмы реального и ответственного участия населения в принятии и реализации решений по вопросам, касающимся местной жизни;

• механизмы защиты интересов всех социальных групп и слоев;

• развитая система информационного обеспечения управления территорий, в том числе социологическое сопровождение и учет общественного мнения .

В целях совершенствования системы местного самоуправления в России, а также более широкого вовлечения российских регионов в общеевропейские интеграционные процессы при Президенте РФ с 1995 г. действует Совет по местному самоуправлению, а российская делегация представлена в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Обеспечение становления и развития местного самоуправления является целью и основной задачей Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления (1995). Среди основных приоритетных направлений государственной поддержки нового института:

• формирование правовой основы;

• формирование финансово-экономической основы;

• информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления и др.

1.1. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач с целью улучшения качества жизни населения определенной территории; увеличения вклада местного сообщества в развитие всего общества. Среди необходимых областей общественного хозяйства, требующих ответственности на местном уровне:

• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

• организация, содержание и развитие отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, связь, транспорт, торговля, культура, информация и др.) (Об общих принципах организации... Ст. 6, п. 2). Объем и характер вопросов местного значения предопределяются особенностями территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление, и закрепляются в уставе муниципального образования. Точная классификация этих вопросов в конкретных регионах формируется на основе выявления приоритетов в процессе изучения проблем местной жизни и разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления реализуют установленные им социально-властные полномочия в пределах и порядке в соответствии с нормами Гражданского Кодекса РФ (Ст. 125). В концептуальном плане основные управленческие функции, выполняемые этими органами, заключаются прежде всего в проведении социальной политики, нормативном обеспечении ее реализации, согласовании федеральных и региональных правовых норм с местными.

В блок организационных мероприятий, проводимых органами местного самоуправления, входит их участие в разработке территориальных блоков федеральных и региональных социальных программ и самостоятельная разработка местных социальных программ, территориальных схем развития отдельных отраслей социальной сферы. Они вправе выступать заказчиком с использованием собственных материальных и финансовых средств на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, в том числе необходимых для удовлетворения информационных, социально-культурных потребностей и др. (Об общих принципах организации... Ст. 33).

Задачей местных органов становится обеспечение поиска дополнительных источников дохода местного бюджета, средств, необходимых для реализации социальных программ, постоянной и экстренной помощи различным слоям населения, в первую очередь, социально уязвимым группам (пенсионеры, инвалиды, дети, безработные и др.). При этом увеличение расходов, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, должно компенсироваться органами, принявшими решение (Об общих принципах организации... Ст. 38).

Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в целом подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. В соответствии с Конституцией РФ (Ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Это согласуется и с Европейской Хартией о местном самоуправлении (Ст. 3), в соответствии с которой осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Организация постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления обеспечивается в настоящее время на основании Постановления Правительства РФ № 755 от 27 июня 1996 г. “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления”: федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) имеют подразделения, отвечающие за вопросы местного самоуправления.

Подобная практика призвана стать особенно полезной и эффективной при введении и соблюдении на местах государственных социальных норм и нормативов, государственных стандартов, что входит именно в компетенцию органов государственной власти РФ в области местного самоуправления (Об общих принципах организации... Ст. 4, 5). Это относится, в частности, и к исполнению Распоряжения Правительства РФ № 1063-р от 3 июля 1996 г., которым одобрены и рекомендованы органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления “Социальные нормы и нормативы” для использования их при формировании местных бюджетов.

1.2. Полномочия в области культуры

Основные полномочия органов местного самоуправления в области культуры обозначены в Основах законодательства РФ о культуре (1992) и сводятся к следующему:

• осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;

• формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования;

• регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры;

• создание, регистрация, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры;

• создание и ликвидация местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры;

• назначение руководителей муниципальных организаций культуры;

• строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий;

• контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры (Ст. 40).

• Правовые нормы относительно предметов ведения органов местного самоуправления в данной сфере в законе “Об общих принципах организации...” выражены следующим образом:

• создание условий для деятельности учреждений культуры;

• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

• организация и содержание муниципальной информационной службы;

• создание условий для деятельности средств массовой информации (Ст.6).

Прямыми обязанностями этих органов являются: принятие решений в соответствии с действующим законодательством, соблюдение принципов государственной и региональной культурной и библиотечной политики, требований стандартов и норм при реализации прав граждан на библиотечное обслуживание и библиотечную деятельность. При разработке и утверждении программ и планов экономического, социального, информационного и общекультурного развития территорий должны учитываться потребности граждан в качественном библиотечном обслуживании, местные интересы и культурные традиции.

Права граждан на библиотечное обслуживание обеспечиваются, с одной стороны, созданием муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания, а с другой — многообразием видов библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности (О библиотечном деле. Ст. 5). Эта норма закона соединяет ответственность органов самоуправления перед местным сообществом в обязательном соблюдении государственных гарантий (бесплатное предоставление основных видов услуг) с введением дополнительных возможностей по обслуживанию жителей с учетом их потребностей и интересов.

Федеральный отраслевой закон также обеспечивает защиту библиотек от произвольно принимаемых решений местных органов с нарушением норм закона. Так, их закрытие, перемещение или реорганизация, а также отчуждение библиотечных фондов должны быть фактом исключительным и проводиться при соблюдении установленной процедуры (Ст. 23). Принятие любого решения, имеющего отношение к проблеме функционирования библиотеки, должно предваряться проведением репрезентативного опроса местных жителей, являющихся налогоплательщиками.

Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в повышении эффективности участия отраслей социальной сферы вообще и библиотек в частности в процессе становления института местного самоуправления и местных сообществ. Эта заинтересованность может выражаться в материальной поддержке библиотеки как некоммерческой организации, в том числе путем предоставления:

• льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;

• иных льгот (в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование муниципальным имуществом);

• льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим библиотекам материальную поддержку;

• размещения среди библиотек муниципальных социально-творческих заказов (О некоммерческих организациях. Ст. 31).

Органам местного самоуправления вменяется организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи (Об общих принципах организации... Ст. 6). Немаловажным направлением такой поддержки в настоящее время является взаимодействие с почтовой связью, услуги которой требуют значительных финансовых затрат библиотечных учреждений в процессе их деятельности. Органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право устанавливать регулируемые и льготные тарифы с возмещением недополученных доходов организациям почтовой связи за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ (О почтовой связи. Ст. 17). Следовательно, муниципальная библиотека также вправе рассчитывать на предоставление льгот при оплате услуг почтовой связи.

Осуществление на новой правовой основе финансовой политики предполагает право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение. Самостоятельность бюджета обеспечивается наличием собственных источников доходов, а также правом их использования в соответствии с действующим законодательством. На этапе формирования расходной части местных бюджетов органы местного самоуправления вправе определять направления использования средств бюджетов на местные целевые программы, на восстановление памятников культуры, расположенных на территории муниципального образования, на иные нужды культурной политики. Так, если в соответствии с действующим федеральным законодательством в области культуры размеры ежегодных ассигнований на культуру не могут быть менее 6 % средств местных бюджетов (Основы законодательства РФ о культуре. Ст. 45, 46), то на практике возможны колебания как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения этой доли.

Представляется весьма важным, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов и увеличивать нормы расходов в пределах имеющихся средств на содержание учреждений культуры. А в случае необходимости (например, строительство, ремонт, содержание объектов социокультурного назначения, в том числе библиотек) — объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также привлекать средства предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан. Материальные и финансовые средства, необходимые для нормальной организации библиотечного обслуживания, в том числе средства на комплектование документного фонда библиотек и на подписку периодических изданий, желательно выделять в местных бюджетах отдельной строкой.

Органы местного самоуправления вправе принимать решение об образовании целевых фондов. Разновидностью такого фонда может стать фонд развития библиотек муниципального образования (О библиотечном деле. Ст. 25), источниками формирования которых, на основании действующего законодательства, являются:

• добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений;

• доходы от проведения специальных лотерей, аукционов и других коммерческих мероприятий.

Средства фонда могут использоваться в целях финансирования муниципальных программ развития библиотечного дела, кооперации и координации деятельности муниципальных библиотек и иных случаях. При этом органы местного самоуправления также вправе выступить в качестве социального заказчика на выполнение работ, необходимых для удовлетворения социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, включая производство продукции, оказание услуг, ремонт библиотеки и др. Общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для поддержки культуры, благотворительные фонды. Организация и деятельность таких фондов осуществляется в соответствии с их уставами .

Среди вопросов обеспечения нормального функционирования библиотечных учреждений — профессиональная и социальная защита работников библиотек, обеспечение занятости, обучения и повышения квалификации библиотечных специалистов (как и специалистов других сфер и отраслей), совершенствование условий оплаты труда.

Правомочность органов местного самоуправления касается и других полномочий, осуществление которых может содействовать благоприятному решению проблем публичных библиотек. Это, например:

• поддержка организаций, занимающихся благотворительной деятельностью;

• принятие мер по обеспечению безопасности и охраны объектов территории (пожарная безопасность, охрана общественного порядка, др.);

• содействие организации обслуживания социально уязвимых слоев населения и др.

Одной из проблем почти повсеместно в России является обеспечение библиотек новыми зданиями и сооружениями, многие из которых не соответствуют необходимым параметрам, требуют расширения площадей, реконструкции, капитального ремонта и т.д. Законодательство выступает на стороне библиотек. Так, при наличии возможностей и в случае принятия решения о строительстве новых библиотечных зданий органы местного самоуправления (как, впрочем, и сами библиотеки, являющиеся юридическими лицами) вправе выступать в качестве заказчика (Об основах градостроительства.... Ст. 7).

Весьма существенными представляются два аспекта данного закона: правовые основы создания и изменения архитектурного объекта. Норма закона определяет одновременно подход к стандартным и нормативным требованиям к объектам, включая и библиотеки: архитектурно-планировочное задание, в частности, должно содержать положения утвержденной градостроительной документации, обязательное соблюдение экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных требований, требований по охране памятников истории и культуры, указаний на строительство в особых условиях. Кроме того. должны учитываться требования по соблюдению прав граждан и юридических лиц, интересы которых в ходе предпринятого строительства затрагиваются.

Новым механизмом воздействия на официально принимаемые решения является право граждан — членов местного сообщества — прямого волеизъявления в принятии решений, исполнение которых обязательно для органов местного самоуправления. Руководителям библиотек предоставляется реальная возможность использования этого механизма для улучшения

материально-технического обеспечения библиотек, увеличения ассигнований на библиотечные нужды (в том числе для установления специального библиотечного налога в пределах территории).

1.3. Права собственности в области культуры

Порядок передачи объектов социально-культурного назначения от предприятий и сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность с указанием источника их финансирования из бюджета определен Постановлениями Правительства РФ № 235 от 7 марта 1995 г. “О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность” и № 724 от 17 июля 1995 г. “О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность”. Предприятия, переставшие быть собственниками этих объектов, должны были поддерживать их некоторое время материально, пока муниципальные органы не будут готовы принять их на свой баланс.

Помимо государственных массовых библиотек, в состав муниципальной собственности вошло значительное количество других библиотечных учреждений (библиотеки образовательных учреждений, школьные библиотеки, а также библиотеки предприятий, организаций). Поэтому общее понятие “муниципальная библиотека” относится к любой библиотеке как к объекту собственности муниципального образования, хотя на его территории могут располагаться библиотеки и других форм собственности.

Права собственности в области культуры, в том числе в области библиотечного дела, регламентируются Основами законодательства РФ о культуре (Ст. 43,44), Федеральным законом “О библиотечном деле” (Ст. 4,23), нормами Гражданского Кодекса РФ (Ст. 214, 215, 217, 296, 298 и др.). Имущество (здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование) организаций культуры находится в собственности их учредителей. По решению учредителя имущество может быть передано в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление непосредственно организациям культуры. Организация культуры несет ответственность за сохранность и эффективное использование закрепленной за ним на определенных условиях собственности. Контроль деятельности организации культуры в этой части осуществляется учредителем или иным лицом, уполномоченным собственником.

Государственная и муниципальная собственность, включая закрепленные за организацией культуры земельные участки, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством, законодательством и правовыми актами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий. Но изъятие и (или) отчуждение допускается только по истечении срока договора между собственником и организацией культуры или между собственником и учредителем, если иное не предусмотрено договором.

Однозначно запрещает приватизацию муниципальных библиотек отраслевой закон (О библиотечном деле. Ст. 23, п.4), что также подтверждается и более поздними нормами Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” (1995). В соответствии с последним приватизации не подлежит недвижимое имущество (земельные участки и иные объекты), отнесенное к памятникам истории и культуры местного значения. Действующее законодательство запрещает также приватизацию культурных ценностей, хранящихся в фондах муниципальных библиотек. Однако с такими недвижимыми памятниками истории и культуры, как архитектурные сооружения (здания), в которых могут располагаться библиотеки, дело обстоит сложнее. Возможность их приватизации, передачи частным владельцам не исключается (например, в ходе приватизации муниципального жилья и нежилого фонда часть из них может переходить в руки негосударственных предприятий и фирм).

Политику в отношении приватизации памятников местного значения определяют в настоящее время преимущественно субъекты РФ. Органам исполнительной власти субъектов РФ, по согласованию с Комитетом Управления государственного имущества РФ и Министерством культуры РФ, предоставлено право принимать решения о приватизации недвижимых объектов исторического и культурного наследия, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к категории памятников истории и культуры местного значения. Целью подобной акции стало привлечение инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов РФ. В то же время при возможном проведении приватизации таких объектов установлены следующие необходимые условия:

• решение о приватизации может приниматься только после утверждения Правительством РФ перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения;

• новые собственники приватизируемых объектов обязаны содержать их в соответствии с требованиями охранного обязательства, оформляемого в установленном законодательством порядке.

Формальные признаки, в соответствии с которыми муниципальная библиотека может быть причислена к объектам исторического и культурного наследия, должны отвечать определенным требованиям, например:

• иметь уникальный фонд документов (содержащий книжные памятники, рукописные материалы, ценные краеведческие издания, уникальные образцы местных материалов и др.);

• занимать здание (помещения), являющееся памятником градостроительства и архитектуры (в том числе библиотечной архитектуры);

• располагаться на территории заповедной, историко-культурной зоны,

составлять ее органическую часть.

Библиотеки, размещенные в зданиях и сооружениях, являющихся памятниками градостроительства и архитектуры, как правило, лишены возможности своевременно проводить не только реставрационные работы, но и текущий ремонт. Для изменения ситуации имеют значение как необходимые для этого субсидии, так и соблюдение правовой процедуры. При условии, если библиотека будет отнесена к категории памятника, она должна получить и соответствующий статус (особо ценного объекта муниципального образования), что позволит ей на законном основании решать некоторые свои проблемы, в том числе обеспечение безопасности. До решения правовой проблемы на соответствующем уровне специально уполномоченные местные органы охраны памятников истории и культуры должны включать в охранно-арендные договоры (заключаемые с арендаторами) норму об обязанности арендатора полностью возместить ущерб, нанесенный недвижимому памятнику истории и культуры в результате различных событий, наступивших во время действия договора. Предполагается, что для обеспечения материальной ответственности арендатор должен обязательно иметь страховой полис на памятник, являющийся предметом арендных отношений.

Органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать категории особо охраняемых природных территорий как в соответствии с классификацией, так и самостоятельно определяя территории (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, микрозаповедники и др.). Особенностью правового положения указанных территорий являются налоговые льготы, предоставляемые владельцам и пользователям земельных участков в границах указанных территорий в соответствии с Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях”. Кадастр особо охраняемых природных территорий местного значения, являющихся собственностью муниципальных образований, ведется органами местного самоуправления по единым стандартам для РФ с использованием унифицированных форм хранения информации, с соблюдением принципов совместимости и сопоставимости.

Особым видом собственности в современных условиях развития общества являются информационные ресурсы. Понятие “информационные ресурсы” включает отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах и банках данных) (Об информации, информатизации... Ст. 2).

Ранее информационные ресурсы как объект имущественных отношений не рассматривались, т.к. традиционная регламентация имущественных отношений, связанных с товарным рыночным оборотом, развивалась в связи с результатами материального производства, с материальными вещами и денежным обращением и была во многом непригодна для нематериальных объектов, к которым относятся информация, информационная деятельность, информационные ресурсы. С развитием и интенсификацией производства значительно возрастает значимость информации и информационной деятельности как составных понятия “информационные ресурсы” и необходимость их непосредственного включения (а не только через посредство материальных объектов) как таковых в товарное обращение. Они становятся все весомее на рынке, а потому приобретают непосредственную имущественную ценность.

Их новый общественный статус подтвержден и нормами Гражданского Кодекса РФ (Ст. 128,138), согласно которым информация и результаты информационной деятельности отнесены наряду с имуществом (движимое и недвижимое), работами и услугами к объектам гражданских прав и становятся одним из видов собственности. В связи с этим возникает необходимость уточнить полномочия различных субъектов гражданского права в отношении этого вида собственности. Собственником информационных ресурсов, включая информационные системы, технологии и средства их обеспечения, является субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами. Владельцем информационных ресурсов является субъект, осуществляющий владение и пользование указанными объектами и реализующий полномочия распоряжения в пределах, установленных законом (Об информации, информатизации... Ст. 2).

Информационные ресурсы могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества могут находиться в собственности граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений.

Государственные информационные ресурсы подразделяются по форме собственности на федеральные, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, и информационные ресурсы самих субъектов РФ. Отдельные объекты информационных ресурсов (в том числе библиотека, музей, архив и др.) могут быть объявлены общероссийским национальным достоянием.

В настоящее время пока не существует правового основания выделения муниципального уровня собственности на информационные ресурсы. Тем не менее, направление развития института местного самоуправления определяет тенденцию к превращению части информационных ресурсов территориальных субъектов в собственность муниципальных образований.

Одним из главных создателей и владельцев информационных ресурсов муниципального образования является публичная библиотека. В соответствии со статусом владельца, библиотека осуществляет свои полномочия в отношении части информационного ресурса, являющегося муниципальной собственностью. Соответственно, собственником данного информационного ресурса, как и самой публичной библиотеки, является муниципальное образование

РАЗДЕЛ 2.

Публичная библиотека как элемент социальной инфраструктуры

Социальная инфраструктура и социальная сфера в целом являются составной частью территориальной структуры общества. Она включает организационные структуры, установления и материально-вещественные объекты (предприятия, сооружения, учреждения, организации), которые обеспечивают на определенной территории необходимые и благоприятные условия общественного и личного потребления, разных сторон жизнедеятельности населения.

Состояние социальной инфраструктуры и социальной сферы обуславливают бытовую и социокультурную притягательность того или иного поселения, территории . От уровня их развития во многом зависит то, как на конкретной территории реализуется основная цель общества и государства — удовлетворение потребностей граждан, создание условий для их развития и самореализации. А наличие и деятельность объектов социально-культурного назначения, отраслей образования, культуры, информации и других в значительной мере обеспечивают хранение, производство и воспроизводство умений, знаний, навыков, ценностей, образцов поведения, равно как и местного культурного наследия в целом.

Библиотека и библиотечные услуги являются составляющими социальной инфраструктуры и социальной сферы муниципального образования. Публичную библиотеку как их особый элемент характеризуют следующие моменты:

• участие в создании, распространении и сохранении культурных ценностей, информации, традиций духовности;

• достаточно высокая частота обращения со стороны населения;

• многообразие групп пользователей;

• сохранение постоянства и обновление спроса на услуги, обусловленного влиянием различных факторов. Эти характеристики обусловливают необходимость создания условий

пространственной доступности публичной библиотеки и ее услуг, включая:

• определенную организацию структуры сети библиотек, предусматривающую выделение библиотек местного значения (в том числе передвижных библиотечных форм) и общетерриториального значения (центральных библиотек);

• приближение библиотек к местам и условиям проживания населения в целях удовлетворения запросов и потребностей, формирующихся в недрах местных сообществ;

• общедоступность любой из таких библиотек для всего населения местного сообщества;

• предоставление бесплатных основных информационных услуг и услуг

библиотечного сервиса.

И если целью организации всей социальной сферы является соблюдение и обеспечение гарантий для развития отдельных граждан и всего местного сообщества, то конкретной целью организации библиотек становится реальное обеспечение гарантий доступа граждан к информации, образованию, культуре. Состояние этого элемента социальной инфраструктуры, его развитие, признание роли в жизни местного сообщества могут говорить о многом: и о возможностях самого местного сообщества, и о политике в области культуры, проводимой на территории проживания.

Особое значение приобретают также позиция и организационное поведение самой библиотеки, видение ею своей роли в жизни местного сообщества наряду (или в сравнении) с другими организациями и социальными институтами муниципального образования (прежде всего с учреждениями культуры, образования, социального обеспечения, организациями рекреационной сферы). Именно они одновременно составляют и конкурентную среду библиотеки , и являются ее партнерами и сотрудниками в решении многих проблем деятельности и обеспечения ресурсами .

В первом случае, библиотеке приходится “соперничать” с другими субъектами социальной сферы за лучшие условия производства библиотечных услуг (ресурсы, прежде всего финансовые средства) и за лучшие условия сбыта своих услуг и продукции, т.е. за реальных потребителей. Во втором случае, от библиотеки требуется привлечь внимание соответствующих организаций и учреждений к совместному решению проблем, превратить их из своих конкурентов в своих партнеров и единомышленников, объединить ресурсы и усилия для организации библиотечного, информационного, культурно-досугового, сервисного обслуживания местного сообщества.

2.1. Взаимосвязи публичной библиотеки с социальными институтами муниципального образования

Взаимодействию публичной библиотеки с учреждениями и организациями социальной сферы способствует формирующаяся правовая база, что позволяет определять как приоритетные, так и наиболее конкретные и реальные направления сотрудничества и партнерства. В настоящее время наиболее органичными и традиционными являются связи библиотеки с образовательными учреждениями (прежде всего со школами и школьными библиотеками), с организациями социального обеспечения населения. Однако круг сотрудничества может быть существенно расширен, в том числе в результате создания новых социальных институтов (например, института благотворительности) или в результате необходимости кооперирования усилий различных организаций и институтов при решении местных проблем. В качестве одного из социальный институтов может выступать и местное сообщество, с которым у библиотеки складываются новые отношения.

Ниже приводятся отдельные примеры библиотечного взаимодействия с организациями социальной сферы на территориях муниципальных образований, в процессе которого публичная библиотека выступает как равноправный элемент социальной инфраструктуры и социальной сферы.

А. Связь с образовательной сферой.

Объективным фактором тесного взаимодействия публичных библиотек с образовательными учреждениями являются принципы государственной политики (равно как и недостаточное финансирование), сближающие обе эти сферы, а именно приоритет общечеловеческих ценностей, жизнь и здоровье человека, общедоступность образования и информации, свобода и плюрализм в развитии личности и др. Новые возможности этого сотрудничества предоставляет формирующаяся правовая база, в том числе федеральные законы “О библиотечном деле” и “Об образовании” (1996). Первый из них определяет библиотечное дело, в частности, как отрасль образовательной деятельности, а библиотеку как “информационное, культурное, образовательное учреждение” (Ст. 1). Второй закон в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества определяет содержание образования: направленность развития образовательной сферы должна обеспечивать возможности для самоопределения и самореализации личности, укрепления и совершенствования правового государства. В соответствии с этим в решении задач формирования общей культуры личности, адаптации к жизни в обществе, создания основы для осознанного выбора и освоения профессии подчеркивается роль общеобразовательных программ (Ст. 9, п. 3).

Одним из ведущих направлений местной политики в области образования становится его информационное, научно-методическое обеспечение, создание местной системы информации и включенность в единую систему информации в области образования и культуры. В аналогичных процессах участвует и публичная библиотека, предоставляя доступ гражданам всех возрастов и жизненных ориентации к информации, получению знаний независимо от ступени и формы обучения или образования, включая дополнительное образование и самообразование.

На этом основании библиотека вправе быть отнесена к “другим учреждениям, осуществляющим образовательный процесс” (Об образовании. Ст. 12, п. 4/9), или более конкретно — к муниципальным учреждениям дополнительного образования как взрослых, так и детей, основное предназначение которых — развитие мотивации личности к познанию и творчеству, реализация дополнительных образовательных программ и услуг в интересах личности, общества, государства. Свою деятельность в этом направлении библиотека осуществляет, опираясь на нормы того же закона (Ст. 32, п. 2/15). Компетенция органов местного самоуправления в области образования способствует, в частности, “использованию государственных и муниципальных ... объектов культуры ... в интересах образования” (Об образовании. Ст. 31, п.2/10).

Право создавать образовательные объединения, в том числе с участием учреждений, предприятий, общественных организаций, предоставляет “Типовое положение об образовательных учреждениях дополнительного образования детей” (1997). Такие объединения (центр, дворец, дом, клуб, школа, др.), являясь достаточно гибкой формой, вправе самостоятельно разрабатывать программу деятельности с учетом запросов детей, потребностей семей, образовательных учреждений, детских и юношеских общественных объединений и организаций, особенностей социально-экономического развития и национально-культурных традиций территории. Финансирование деятельности таких объединений должно осуществляться на долевой основе.

Правовая опека молодежи и детства, зафиксированная в ряде законодательных актов, также открывает перед библиотекой новые возможности. Так, в “Основных направлениях государственной семейной политики” (1996) предусматривается оказание государственной финансовой поддержки для издания массовым тиражом и распространения книг по воспитанию ребенка, специальной литературы о семье для молодежи и молодых родителей, что означает возможность комплектования этой литературой общедоступных библиотек, предоставляющих ее пользователям в целях образования и просветительства.

Б. Связь с организациями социального обеспечения.

В комплексе нормативных актов о социальной защите населения нашли отражение проблемы обеспечения необходимых условий существования лиц пожилого возраста и инвалидов. Органы местного самоуправления несут ответственность за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственной территории, за обеспечение доступности и качества социальных услуг, организацию досуга граждан пожилого возраста и инвалидов, обеспечение книгами, журналами, газетами, что предопределяет участие в этих процессах публичной библиотеки.

Организация заочных, передвижных (внестационарных, сервисных) форм библиотечного обслуживания (например, лиц преклонного возраста или имеющих физические недостатки) становится основанием для отнесения библиотеки к разряду учреждений, предоставляющих социальные услуги, для включения библиотеки в муниципальную систему социальных служб (Об основах социального обслуживания... Ст, 4). У библиотеки появляется реальная возможность воспользоваться преимуществами, которые предусмотрены для учреждений социального обслуживания, в частности, в области льготного налогообложения (Ст. 22, п.4).

Ежегодное выделение необходимых средств в пределах бюджетных ассигнований организациям, осуществляющим информационное обеспечение граждан, обязует предусматривать Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры” (1996). Назначение этих средств — поддержка периодических печатных изданий для инвалидов. Публичная библиотека, обслуживающая все категории населения, в том числе инвалидов, вправе рассчитывать на получение таких изданий для комплектования своего общедоступного фонда.

Значительную материальную поддержку могут получать библиотеки и на основании норм Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (1995). Он вносит существенные дополнения, в частности, в вопросы строительства зданий и сооружений муниципального значения, что имеет прямое отношение также к библиотечным зданиям и сооружениям. Так, одна из норм гласит, что планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускается. Если действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов, собственниками этих объектов должны, по согласованию с общественными объединениями инвалидов, осуществляться меры, обеспечивающие удовлетворение минимальных потребностей инвалидов (О социальной защите инвалидов ... Ст. 15).

Одна из задач практически любой публичной библиотеки как учреждения социального и культурного назначения связана с оказанием помощи в получении информации и организации досуга для лиц, нуждающихся в социальной реабилитации. Такого рода деятельность выделяет библиотеку как самостоятельный элемент системы социального обслуживания населения, который может выполнять роль связующего и координирующего звена, объединяя целый ряд элементов системы (геронтологических, реабилитационных и других подобных центров, служб, учреждений, организаций).

Взаимодействие библиотеки с организациями социальной защиты и социального обеспечения создает необходимые условия и для реализации норм Федерального закона “О библиотечном деле”, закрепившего права особых групп пользователей (Ст. 8.). В результате сотрудничества в этом направлении открываются дополнительные возможности привлечения средств как соответствующих бюджетов, включая местные бюджеты, так и средств, отпускаемых для реализации целевых программ различного уровня.

В. Связь с благотворительными организациями.

Публичные библиотеки, которые зачастую скудно финансируются из средств местного бюджета и все чаще остро нуждаются в материальной поддержке, могут находить такую поддержку со стороны граждан и юридических лиц в результате их добровольной благотворительной деятельности. Среди целей благотворительной деятельности могут быть социальная поддержка и защита граждан, содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовного развития личности, а также охрана и должное содержание зданий, объектов и территорий, в том числе, имеющих историческое и культурное значение (О благотворительной деятельности и благотворительных организациях. Ст. 2). Нормами данного Федерального закона разрешается безвозмездная передача имущества и денежных средств, бескорыстное выполнение работ, предоставление услуг, иные формы поддержки. Гарантируется и обеспечивается защита интересов граждан и юридических лиц — участников благотворительной деятельности.

Признавая социальную значимость благотворительной деятельности, органы местного самоуправления вправе оказывать участникам благотворительной деятельности поддержку в таких формах, как например:

• предоставление налоговых и иных льгот в пределах своей компетенции;

• материально-техническое обеспечение и субсидирование их организаций (полностью или частично освобождая от оплаты услуг, оказываемых муниципальными организациями, от платы за пользование муниципальным имуществом);

• финансирование на конкурсной основе благотворительных программ;

• размещение, также на конкурсной основе, муниципальных социальных заказов;

• передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации (Ст. 18).

Весьма перспективным представляется сотрудничество публичной библиотеки с теми субъектами, которые заинтересованы в осуществлении благотворительной деятельности. Библиотека, в свою очередь, заинтересованная в привлечении дополнительных средств, должна выступать инициатором такого сотрудничества, отыскивать в среде местного сообщества круг лиц (физических и юридических), способных и желающих заниматься благотворительной деятельностью в пользу библиотеки. Сфер применения такой деятельности в библиотеке множество, например — социальная, культурная и информационная поддержка и реабилитация лиц, не способных самостоятельно реализовать права и законные интересы в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, организация сервисного библиотечного обслуживания инвалидов на дому и др.

Г. Связь с местным сообществом.

В этих взаимоотношениях особенно важна двухсторонняя связь и взаимное проявление заинтересованности: местное население будет поддерживать такую библиотеку, которая соответствует его потребностям.

Населению — потенциальным и реальным потребителям библиотечных и информационных услуг — дано право требовать предоставления должного их объема и качества. Поэтому местное сообщество, заинтересованное, например, в соблюдении норм социальной защиты отдельных категорий (инвалидов, лиц пожилого возраста, детей и юношества и т.п.), может ставить вопросы как перед органами местного самоуправления, так и перед публичной библиотекой о соответствующей организации их обслуживания, добиваясь при этом предоставления необходимых услуг. С тем же основанием жители вправе настаивать на сохранении библиотеки в случае угрозы ее закрытия (или территориального перемещения), ее модернизации в условиях информатизации и т.д. Выражать подобные потребности жители муниципального образования вправе в форме прямого волеизъявления (участия в местном референдуме, собрании, сходе граждан) (Об общих принципах организации... Ст. 22, 24, 25).

Такая поддержка важна для самой библиотеки. Библиотека обязана обращаться за поддержкой к более широким слоям местного населения во всех случаях принятия любого неправомерного решения: при отсутствии средств на комплектование, при переводе в худшее по условиям или неудобное по расположению помещение, тем более при закрытии (ликвидации) библиотеки, и др. Опора на местных жителей, привлечение их внимания не только к проблемам библиотеки, но и к вариантам их решения в условиях местного самоуправления становятся одной из составляющих профессиональных обязанностей библиотечных руководителей, действенным и доступным механизмом управления.

Значительную поддержку публичная библиотека может найти в организации и развитии волонтерской деятельности населения, использовать добровольный труда на благо библиотеки и библиотечного обслуживания. Волонтерство сравнимо с благотворительностью, но в отличие от благотворительной деятельности, оно является очень активным процессом и не ограничивается только оказанием помощи, например, социально уязвимым группам населения или особым группам пользователей библиотеки. Практика использования добровольцев в учреждениях культуры Америки, например, свидетельствует о том, что организации, которые прибегают к их помощи, не испытывают и финансовых затруднений . Такая деятельность дает и самим людям возможность устанавливать социальные связи, структурировать сообщество, учреждая в нем систему значимых социальных ролей.

Раздел 4.

Организация и управление библиотек в условиях местного самоуправления

4.1. Нормативный подход к организации библиотечного обслуживания

В настоящее время вырисовывается трехуровневая схема (структура) нормативного процесса, что соответствует формирующейся системе управления библиотеками: на федеральном, региональном, местном уровнях. Период становления института местного самоуправления сопровождается возрастанием роли государственной библиотечной политики, что выразилось, в частности, в разработке на федеральном уровне социальных норм и нормативов для библиотек, которые следует рассматривать в качестве подзаконного акта к Федеральному закону “О библиотечном деле”. Распоряжение Правительства РФ № 1063-р от 3 июля 1996 г. (см. с. 16) дополняется разъясняющим циркулярным письмом Министерства культуры РФ №01-137/16 — 19 от 27 мая 1996 г. “О социальных нормативах” . Кроме того, в адрес глав администраций республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, г. Москвы и Санкт-Петербурга направлено письмо Министерства культуры РФ “О практике применения социальных нормативов организации сети библиотек” (от 16.10.96, № 01 -225/16-29).

В письме содержится просьба “всемерно сохранять и поддерживать имеющиеся учреждения культуры, в том числе библиотеки, особенно в сельской местности, где они часто являются единственным очагом культуры и досуга”, а также дается следующее разъяснение по поводу применения социальных нормативов: “Данные документы не предполагают закрытия действующих библиотек, а наоборот определяют, что в населенных пунктах, насчитывающих 500 и более жителей, обязательно должна функционировать стационарная библиотека, т.е. рекомендуют минимальный социальный норматив”. “В труднодоступных районах и удаленных поселениях допускается открытие и содержание стационарной библиотеки менее, чем на 500 жителей”. При отсутствии библиотек в малонаселенной сельской местности и невозможности их организовать рекомендуется обеспечивать население библиотечным обслуживанием с помощью пунктов выдачи, библиобусов и иных передвижных библиотечных форм. В бюджет любого уровня, из которого финансируются библиотеки, входят и средства, получаемые из подоходного налога, поэтому библиотечное обслуживание в определенной мере оплачивается самими налогоплательщиками.

В условиях изменения функций государственного управления библиотечным делом названные нормативы в целом призваны служить сохранению, развитию или трансформации сети публичных библиотек муниципальных образований в зависимости от сложившейся ситуации (избыток, недостаточность библиотек, др.), а также обеспечить социальную справедливость при организации библиотечного обслуживания, минимальные гарантии доступа к информации и культуре для всех групп населения. Тем не менее в каждой конкретной территории предлагаемые нормативы должны корректироваться и приниматься самостоятельные решения. Этого требуют прежде всего сложные и разнообразные характеристики российских регионов и территорий (наличие множества мелких, разрозненных и труднодоступных поселений, неразвитость коммуникаций, отсутствие средств связи).

Необходимость корректировки вызывается и тем, что названные социальные нормы и нормативы не содержат параметров для установления уровня библиотечного обслуживания населения в соответствии с современными требованиями. Они не содержат стандартных представлений даже о минимальном уровне организации библиотечного обслуживания, в том числе параметров обеспеченности ресурсами (здания и помещения библиотек с соответствующими функционально-технологическими и архитектурно-планировочными характеристиками; технические средства; оборудование для организации процесса производства и предоставления услуг на основе современной технологии; наличие подготовленных специалистов).

Таким образом, предложенные Правительством РФ социальные нормы и нормативы, являются лишь ориентиром для региональных (государственных и муниципальных) органов управления библиотечным делом, которым предстоит регулирование собственной нормативной базы с учетом специфики своих регионов и территорий. Субъекты РФ вправе разрабатывать свою нормативную базу, которая в целом не должна противоречить нормативам, установленным на федеральном уровне. В решении вопроса нормирования библиотечной сети на уровне субъектов РФ в настоящее время выявлены разнообразные подходы:

1. В региональные законы включаются статьи, закрепляющие право разработки нормативов на региональном уровне за Центральной государственной библиотекой (например, “О библиотечном деле в Калужской области”. Ст. 15), за областным органом управления культурой по предложению областной универсальной научной библиотеки (Тульский закон “О библиотечном деле”. Ст. 17). Имеется опыт, когда сами нормативные параметры внесены в статью регионального закона (Псковский закон “О библиотечном деле и обязательном бесплатном экземпляре документов”. Ст. 7; Вологодский закон “О библиотечном деле”. Ст. 6).

2. Разрабатываются и утверждаются подзаконные акты. Например, Указ Президента Кабардино-Балкарии “О библиотечной сети”. В Пермской области на уровне Департамента культуры разработано и утверждено Положение об организации сети библиотек. Проблема получает отражение в постановлениях глав администраций областей, в программах развития библиотечного дела отдельных регионов.

Общие тенденции развития нормативного подхода к организации библиотечного обслуживания в условиях местного самоуправления заключаются в том, что с понижением территориального уровня увеличивается степень конкретизации принимаемых решений и документов, отражающих специфические характеристики сетевой организации, условий функционирования библиотек и библиотечных систем. Процесс нормирования на местном уровне испытывает самые непосредственные воздействия как внешней среды, так и внутренней организации всего социокультурного комплекса и библиотечной сети. На уровне муниципальных образований должны приниматься наиболее конкретные решения, разрабатываться социокультурные (и библиотечные) программы, отражающие местную специфику, мнения и интересы местных жителей, исторические и иные традиции культуры и библиотечного дела. Эта процедура усложняется в период начальных этапов формирования системы местного самоуправления и требует особого внимания и соблюдения правовых норм.

Важным условием работоспособности нормативного подхода как инструмента регулирования сети публичных библиотек становится увязка принимаемых решений с достигнутым уровнем благосостояния и ресурсными возможностями муниципальных образований. В основу разработки местных нормативов должен быть положен дифференцированный подход, который учитывает ряд факторов, в том числе:

• форму расселения в пределах конкретных территорий;

• численность и социально-демографические характеристики населения;

• традиции и перспективы культурного потребления;

• объем и структуру потребления и предоставления услуг, требования к

предоставлению услуг.

Помимо этого подлежат учету уровень развития коммуникаций, транспорта, возможности базовой библиотеки (на случай организации внестационарного обслуживания или открытия филиалов). Поэтому в процессе сокращения небольших маломощных библиотек и перехода их функций к более мощным библиотекам приобретают особое значение характеристики библиотек, способных качественно обслуживать большее количество населения и большую территорию. Такие библиотеки должны обладать как соответствующими ресурсами, так и возможностями их распространения.

При организации местного библиотечного обслуживания целесообразно проводить различие между основными (минимальными или гарантированными) и дополнительными (в том числе, специализированными) услугами. Доступность основных услуг должна диктоваться условиями их предоставления и возможностями получения в непосредственной близости к месту жительства населения. Доступность же дополнительных услуг будет предопределяться территориальным типом расселения, профилем и динамикой социокультурного развития муниципального образования. Доступность услуг может быть реализована с учетом возможностей транспортировки на динамической основе (библиобус, другие средства передвижения), а также посредством иных форм их доведения до потребителей (например, передача по телекоммуникационным каналам).

Таким образом, нормативы, применяемые или принимаемые на местном уровне, должны включать несколько параметров, позволяющих оценивать:

• обеспеченность жителей (число и доступное размещение библиотек);

• обеспеченность библиотеки ресурсами, включая фонд документов, персонал, площади помещений, оборудование, транспортные, технические средства, коммуникации.

4.2. Принципы размещения и структура сети публичных библиотек

Принципы организации библиотечной сети как составной части социокультурной сферы должны соотноситься с общими принципами, принятыми в этой сфере. Но важны и особые характеристики общедоступного библиотечного обслуживания, такие как:

• максимальное приближение обслуживания к населению (самого учреждения, документов и информации);

• преемственность в процессе обслуживания, основанная на взаимоиспользовании возможностей библиотек различного уровня;

• целесообразная концентрация библиотечных фондов и средств информации, рациональная централизация основных элементов библиотечно-производственной работы (комплектование, распределение литературы, информационно- библиографический цикл и т.д.). Публичные библиотеки выступают в роли социального гаранта доступа

для всего населения, становятся обязательным элементом жизнедеятельности местного сообщества, поэтому и размещаются с учетом их максимальной доступности.

Принятая базисная классификация населенных мест определяет порядок отнесения библиотечных учреждений к двум укрупненным группам: а) городская библиотека и б) сельская библиотека.

В первом случае размещение библиотек подчиняется закономерностям градостроительной организации городской застройки и ее зонирования, во втором — связано с системой сельского административного района, отражающей межселенные связи населенных пунктов района и их группировку (агломерацию) в первичные социальные и административно-хозяйственные объединения или комплексы. В соответствии с этим в условиях города подтип публичной библиотеки определяется следующим образом:

• библиотека общетерриториального (общегородского) назначения;

• библиотека городского административного (планировочного) района;

• библиотека жилого района, микрорайона; а в условиях села:

• районная библиотека (может определяться и как городская, общерайонного назначения);

• библиотека межселенного центра;

• библиотека поселка в составе агломерации;

• сельская библиотека.

Классификация библиотек по сетевому положению, территориальным ограничениям функций обслуживания подразделяет публичные библиотеки в пределах групп городских и сельских библиотек наследующие категории:

• библиотека местного назначения (местного обслуживания), расположенная в непосредственной близости от места жительства (15-минутная пешеходная доступность для населения в городах, равная 1,5 км; 30-минутная пешеходная доступность на селе, равная 3 км);

• библиотека общетерриториального назначения (как правило, центральная библиотека территории), удаленная от места жительства (свыше 30-60 — минутной пешеходной и транспортной доступности). Общим для названных категорий библиотек является то, что каждая из них в определенном смысле является центром для обслуживания жителей того или иного типа и масштаба территории. В то же время в этой структурной иерархии имеются различия (часто существенные), которые обусловлены местом и функциональным назначением библиотеки каждого уровня в системе обслуживания, характером требований к их деятельности, конкретным набором показателей работы, объемом финансирования и обеспечения ресурсами. Местоположение, соответствие типу расселения (город, район, село, микрорайон), а также определенная ориентация каждой публичной библиотеки на социокультурную, демографическую, этнонациональную, профессиональную или возрастную среду делает их непохожими друг на друга, даже в пределах территории одного муниципального образования.

Так, ЦБ территории обслуживает не только население, проживающее в пределах 15-20-минутной пешеходной доступности (как библиотека местного назначения), но и одновременно должна быть готова удовлетворять потребности в информации всех жителей территории, выполняя свое общетерриториальное назначение. Помимо этого, ЦБ, как правило, наделяется координационными, организационно-методическими и административными функциями по отношению к библиотекам сети местного назначения. С учетом своего места и значения в системе обслуживания такая библиотека имеет особый статус и необходимые ресурсы для выполнения функций. В ряде зарубежных стран (например, в США) публичная библиотека рассматривается как целостная организация, включающая в себя совокупность взаимосвязанных библиотечных элементов. И такие понятия, как “большая”, “крупная” или “общетерриториальная”, “средняя”, “низовая”, “местная”, применительно к публичной библиотеке, являются достаточно условными и характеризуют принятую практику распределения элементов публичной библиотеки по категориям в соответствии с диапазоном и уровнем предоставляемых услуг, форм и средств обслуживания, часов работы и т.п. Подобная организация публичной библиотеки позволяет ей обеспечивать и более высокие темпы развития, и лучшие стандарты обслуживания. В ряде стран минимально приемлемое количество населения для укрупненной публичной библиотеки, имеющей необходимое число филиалов и библиотечных пунктов (в пределах 1,5 км от основного помещения библиотеки, в радиусе 3-4 км), колеблется от 3 до 50 тыс. жителей. Территории с населением менее 3 тыс. жителей обслуживаются, как правило, посредством передвижных форм (в том числе с использованием почтовых пересылок).

Доступность публичной библиотеки реализуется, таким образом, с учетом условий проживания и жизнедеятельности местного сообщества, что предопределяет и порядок ее пространственного размещения. Помимо этого понятие доступности включает такие аспекты организации как режим работы библиотеки, набор основных услуг, условия их предоставления, оформление библиотечного пространства и др.

Организации сети публичных библиотек в городах зависит от градостроительной структуры, включающей иерархический набор планировочных элементов (жилая группа или жилой комплекс; микрорайон, объединяющий несколько жилых групп; жилой район). Они различаются размерами территорий, численностью жителей, другими характеристиками. Крупный или очень крупный город ( мегаполис) объединяет несколько жилых районов, малые города подразделяются только на микрорайоны.Крупные города характеризуются большой миграционной мобильностью населения, в большей части — от жилых комплексов (“спальные места”) к месту работы, учебы, с целью посещения объектов административного назначения, торговых предприятий, с рекреационными целями (посещение музеев, театров, просто ради прогулки) и т.д.

Здесь наряду с обращением в библиотеку, расположенную вблизи места жительства, может возникать потребность пользоваться другими общедоступными библиотеками. Для этого в административных и общественных центрах города (на пересечении миграционных потоков постоянных жителей города и приезжих), доступных всем жителям города, независимо от мест проживания, могут быть организованы библиотеки, разнообразные библиотечные формы и структуры общегородского назначения. Это может быть, например, информационный или справочный центр, краеведческая библиотека, артотека, центр общения и досуга, библиотека-выставка, библиотечный центр периодики и т.д. Создание и содержание таких структур должны осуществляться за счет средств общегородского бюджета с привлечением средств из местных бюджетов и прочих возможных источников.

Но подобная организация не исключает сохранения библиотечной организации в районах (местные публичные библиотеки), которые в свою очередь также могут иметь достаточно разветвленную структуру. В районах остается сеть универсальных библиотек, осуществляющих обслуживание проживающего здесь населения. Эта сеть может быть объединена в библиотечную систему, в том числе и с библиотеками других форм собственности. В каждом районе выделяется ЦБ с рядом функций: выполнения отдельных централизованных видов деятельности (комплектование фонда, учет, обработка, ведение информационных баз данных); обеспечения ресурсами своих филиалов и подразделений (стационарных и передвижных); координации и организации взаимоиспользования ресурсов (на территориальном и межтерриториальном уровнях); оказания профессиональной помощи и поддержки библиотекам территории .

Содержание библиотек (библиотечной системы) в каждом районе осуществляется за счет привлечения средств из различных источников: местный бюджет, долевое участие соседних местных бюджетов, прочие источники. Возможны и общегородские целевые вливания.

Села и поселки не разделяются, подобно городам, на систему градостроительных элементов, а представляют в каждом случае более или менее автономные образования, нередко удаленные друг от друга и от административных и социально-культурных центров на значительные расстояния. В этой связи уровневая система библиотек здесь связана как с условиями территориальной планировки, так и традиционно сложившимися хозяйственными, транспортными, административными связями в пределах одного муниципального образования и между разными муниципальными образованиями.

4.3. Организационные и правовые нормы деятельности публичной библиотеки

Публичная библиотека муниципального образования является объектом и субъектом нормативного правового регулирования. Ее создание (равно как реорганизация или ликвидация) и деятельность регулируются действующим общим и отраслевым законодательством, правовыми и организационными нормами.

Основными нормативными правовыми документами, которыми должна руководствоваться публичная библиотека, являются Гражданский Кодекс РФ, Федеральный закон РФ “О библиотечном деле”, Федеральный закон РФ “О некоммерческих организациях”, “Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры” и другие документы федерального, регионального, местного и локального (уровень конкретной библиотеки, библиотечной системы) значения. Они позволяют создать организационный и правовой статус публичной библиотеки, в соответствии с которым осуществляется ее деятельность.

Организационный и правовой статус (организационно-правовая форма) публичной библиотеки муниципального образования имеет следующие модификации, определяющие ее видовые и функциональные отличия:

• самостоятельная библиотека населенного пункта (любого уровня);

• ЦБ, ЦДБ муниципального образования (муниципальных образований);

• головная библиотека городской или районной ЦБС (в настоящее время головная библиотека ЦБС одновременно является и ЦБ муниципального образования (муниципальных образований);

• специализированная библиотека (по отраслевому или функциональному признаку, читательскому назначению);

• библиотечный филиал отдельной библиотеки, ЦБС;

• библиотечный пункт (передвижная библиотека, пункт выдачи).

Самостоятельная библиотека (структурная единица сети библиотек территории) ,как правило, наделяется правами юридического лица. Таковой может также являться и ЦБС, функционирующая в настоящее время как особая форма организации структурной единицы. Регистрация библиотечного учреждения в качестве юридического лица позволяет:

• более четко разграничить права и обязанности учредителя (собственника) и библиотечного учреждения, области их полномочий и ответственности;

• превратить библиотеку в самостоятельный субъект финансово-хозяйственной деятельности (в рамках, определенных учредителем), что стимулирует более экономное ведение хозяйства библиотеки;

• расширить возможности библиотечного учреждения в привлечении внебюджетных средств, стимулировать благотворительную деятельность в этой сфере и участие общественности в поддержке библиотеки;

• упорядочить и сделать “прозрачной” практику использования материальных ресурсов, включая финансовые средства. Правовой статус юридического лица подтверждают юридические документы (Положение или устав, договор с учредителем, свидетельство о государственной регистрации). Они именуются учредительными, ибо являются необходимой предпосылкой для возникновения юридических лиц. Отдельные виды государственных и иных учреждений в случаях, предусмотренных законом (ГК РФ. Ст. 52), могут действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Применение общего положения обусловлено тем, что все организации, относящиеся к такому виду, осуществляют идентичные функции некоммерческого характера и не имеют существенных особенностей в правовом положении . Публичные библиотеки муниципальных образований относятся именно к таким организациям. Для некоторых юридических лиц могут утверждаться индивидуальные положения. Это относится, например, к ЦБ, к другим библиотечным учреждениям муниципальных образований, отнесенным к категории особо ценных объектов. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ГК РФ. Ст. 48).

В соответствии с правовыми нормами определяются следующие основные характеристики библиотеки — юридического лица:

• По типу организации публичная библиотека муниципального образования является некоммерческим учреждением. “Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления... социально-культурных... функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично” (ГК РФ. Ст. 120).

Отнесение библиотеки к разряду некоммерческой организации как не имеющей конечной целью извлечение прибыли из своей деятельности и не распределяющей полученную прибыль между сотрудниками осуществляется на основании ГК РФ (Ст. 50), Федерального закона “О некоммерческих организациях” (Ст. 2,9). Некоммерческие организации могут осуществлять

предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

• По форме собственности публичная библиотека является муниципальным учреждением. В качестве учредителя выступает от имени собственника имущества (муниципального образования) орган местного самоуправления “в рамках... компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов” (ГК РФ. Ст. 125; О библиотечном деле. Ст. 4, п.2). Учредитель— это лицо, принявшее решение о создании некоммерческой организации (О некоммерческих организациях. Ст. 3).

По отношению к публичным библиотекам муниципальных образований в настоящее время орган местного самоуправления (как правило, отдел культуры) выступает одновременно и как собственник, и как учредитель. Основной перечень правомочий учредителя (собственника) по отношению к публичной библиотеке включает:

• определение цели, условий, порядка ее деятельности, утверждение положения (устава) и изменения к нему;

• назначение и увольнение руководителя, трудовые отношения с которым строятся на контрактной основе;

• финансирование (полностью или частично) и контроль за деятельностью библиотеки (без права вмешательства в творческую деятельность);

• осуществление регулирования цен и тарифов на библиотечные услуги;

• ознакомление с отчетом о деятельности библиотеки.

Библиотека как “учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества” (ГК РФ. Ст. 120, п. 2).

• По праву владения имуществом публичная библиотека рассматривается неоднозначно. Как имущественный объект библиотека представляет собой совокупность движимого и недвижимого имущества: зданий (сооружений), земельного участка, на котором она расположена, а также документного фонда, библиотечного оборудования, денежных средств, мебели др. Совокупное имущество муниципальной библиотеки подразделяется на следующие виды:

• закрепленное учредителем в установленном порядке;

• приобретенное за счет имеющихся у нее финансовых средств, в том числе за счет доходов, получаемых от деятельности, предусмотренной уставом библиотеки;

• полученное в форме дарения, пожертвования, по завещанию, договору или на иных основаниях.

После регистрации библиотеки обособленное имущество закрепляется за ней в установленном порядке учредителем (собственником) на условиях оперативного управления. Право оперативного управления возникает у библиотеки с момента фактической передачи ей имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (ГК РФ. Ст. 299, п. 1). В этом случае к библиотеке переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества и расчету этим имуществом перед своими кредиторами, тогда как учредитель (собственник), по общему правилу, уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.

Библиотека, владеющая имуществом на правах оперативного управления, может им владеть, распоряжаться и пользоваться в тех пределах, которые очерчены требованиями закона, целями деятельности, заданиями учредителя (собственника) и назначением имущества. И поскольку учредитель (собственник) осуществляет контроль за целенаправленной деятельностью учреждения, правомочия библиотеки в отношении закрепленного за ней имущества ограничены. Так, он вправе изъять у библиотеки лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ГК РФ. Ст. 296, п.2), хотя изъятие имущества у библиотечного учреждения возможно только именно в этих трех случаях, предусмотренных законом.

Поскольку библиотека является некоммерческим учреждением, она не вправе самостоятельно распоряжаться имуществом (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.), закрепленным за ней учредителем (собственником), а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных учредителем (собственником) по смете. При возникновении необходимости использования имущества в целях предпринимательской деятельности библиотека вправе просить органы местного самоуправления о том, чтобы они (от своего имени) произвели, например, отчуждение имущества. Прекращение права оперативного управления может происходить как по общим основаниям прекращения соответствующих правоотношений, так и в случаях правомерного изъятия имущества собственником (ГК РФ. Ст. 299, п.З).

Таким образом, имущественная база ответственности библиотеки как субъекта права оперативного управления ограничена. Обращение взыскания может осуществляться не на все имущество библиотеки, а только на ее денежные средства. При их недостаточности к дополнительной ответственности привлекается учредитель (собственник).

Иной характер имеют права библиотеки на доходы, полученные от разрешенной деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Однако особенностью правового положения библиотеки как некоммерческой организации, финансируемой учредителем (собственником), является возможность осуществления какой-либо деятельности, приносящей доход, лишь по согласованию с учредителем и в соответствии с учредительными документами. Полученные же в результате такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение библиотеки. Такие доходы и имущество должны учитываться на отдельном балансе. “Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе” (ГК РФ. Ст. 298).

Имущество, приобретенное самой библиотекой не может быть изъято у нее без ее согласия. Данное правило по характеру полномочий приближает право самостоятельного распоряжения приобретенным имуществом к праву хозяйственного ведения. Данным имуществом библиотека самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с использованием этого имущества в деятельности, приносящей доходы. При этом ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения на его денежные средства, а также дополнительная ответственность учредителя отсутствуют. Объектом взыскания кредиторов библиотеки в данном случае может быть любое имущество, полученное библиотекой от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе.

Организационный статус ЦБ муниципального образования устанавливает учредитель (О библиотечном деле. Ст. 20). Как правило, такая библиотека характеризуется совокупностью параметров, одновременно являясь:

• информационным, образовательным и культурным библиотечным центром, располагающим в пределах конкретной территории наиболее полным универсальным собранием документов, доступным в равной степени жителям всей территории;

• библиотекой, собирающей и хранящей постоянно фонд краеведческих документов;

• библиотекой, располагающей уникальным собранием местных опубликованных (на основе имеющегося местного экземпляра), а также неопубликованных документов и материалов;

• организатором и координатором территориального и межтерриториального взаимоиспользования библиотечных ресурсов;

• разработчиком программ по приоритетным направлениям библиотечного обслуживания, а также документов нормативного, организационно-распорядительного назначения (положений, инструкций, методик, распоряжений);

• сетевым центром и центром методической помощи библиотекам территории (других территорий).

ЦБ в соответствии с ее функциями и организационным статусом, а также с учетом необходимости сохранения и развития межбиблиотечных связей инициирует создание определенной системы библиотек в пределах своей территории (а также с участием библиотек других территорий). Как правило, ЦБ регистрируется как юридическое лицо с правами, определяемыми этим статусом.

Некоторые публичные библиотеки (чаще всего, именно центральные) имеют какие-либо характеристики, позволяющие особым образом оценивать их социокультурное или историко-культурное значение: наличие собрания или отдельных коллекций редких и ценных изданий (в том числе уникальных местных фактографических материалов и информации); расположенность на территории заповедной зоны; размещение в здании (комплексе зданий, помещений), имеющих историко-культурное или архитектурное значение. Наличие таких характеристик позволяет ставить вопрос об отнесении публичных библиотек к категории особо ценных (местных, а также региональных или даже федеральных) объектов культурного наследия, что в правовом отношении предполагает соответствующие формы государственной (региональной, местной) поддержки, охраны и учета.

Публичная библиотека как юридическое лицо в соответствии с социальными нормативами или с учетом интересов и потребностями жителей вправе иметь подразделения (филиал, передвижная библиотека, в том числе библиобус, библиотечный пункт), организованные на территории муниципального образования (или соседних муниципальных образований).

Любая форма подразделения библиотеки (ЦБС) или другой организации не имеет статуса юридического лица (не является структурной единицей) и руководствуется в своей деятельности нормативными документами (положением, инструкциями и др.), разрабатываемыми и утверждаемыми библиотекой — юридическим лицом. В положении о библиотеке, являющейся подразделением, оговаривается ее организационный статус, основные характеристики которого должны соответствовать действующим правовым нормам, а именно:

• филиал библиотеки не является юридическим лицом, он создается в соответствии с учредительными документами библиотеки-юридического лица (уставом или положением), наделяется имуществом создавшего его юридического лица;

• филиал должен быть указан в учредительном документе библиотеки-юридического лица;

• руководитель филиала назначается директором библиотеки — юридического лица и выступает от имени и в интересах библиотеки на основании доверенности.

В случаях заключения договора между библиотекой-юридическим лицом и ее подразделением, последнее руководствуется и условиями этого договора.

От юридического статуса библиотеки зависят уровень и формы ее управления. Для библиотек, имеющих различный статус (юридического лица или филиала, подразделения библиотеки), уровни управления различны. Общий уровень управления библиотеки-юридического лица осуществляет орган местного самоуправления, а библиотеки, не являющейся юридическим лицом (филиал, подразделение), этот уровень обеспечивает руководитель центральной (головной) библиотеки. В тех случаях, когда ЦБ является головной библиотекой ЦБС, директор такой системы одновременно выполняет функцию управления и по отношению к самой ЦБ.

Непосредственное управление каждой из таких библиотек также различается: в первом случае, управленческие полномочия реализует руководитель в должности директора, а во втором — в должности заведующего или выполняющего обязанности заведующего. Таким образом, если директор назначается и освобождается от занимаемой должности непосредственно учредителем, то заведующие подразделениями (равно как заместители директора) назначаются и освобождаются от занимаемой должности директором библиотеки по согласованию с учредителем. Деятельность каждого из названных уровней управления осуществляется в соответствии с должностными обязанностями (инструкциями), перечень которых учитывается при оформлении трудового соглашения (контракта). Так, например, директор публичной библиотеки:

• обеспечивает организацию административной, производственной, финансово-экономической деятельности, несет персональную ответственность за эффективное выполнение задач и функций библиотеки;

• без доверенности действует от имени библиотеки, представляет ее во взаимоотношениях с юридическими и физическими лицами;

• утверждает структуру библиотеки, штатное расписание, формы и системы оплаты труда работников в пределах имеющихся средств на оплату труда;

• утверждает положения, инструкции, приказы, дает указания, обязательные для всего коллектива библиотеки, контролирует их исполнение, применяет меры поощрения и дисциплинарные взыскания;

• назначает на должность и освобождает от занимаемой должности своих заместителей и распределяет между ними должностные обязанности, работников и руководителей подразделений библиотеки, заключает с ними трудовые соглашения.

Трудовой коллектив, профсоюзная организация библиотеки, их представительные органы участвуют в решении проблем деятельности и развития библиотеки в соответствии с действующим законодательством. В библиотеке образуются совещательные коллегиальные органы (советы, комиссии, группы) для выработки решений по проблемам деятельности и развития библиотеки в соответствии с ее целями и задачами. Положения об этих органах и их персональные составы утверждаются директором библиотеки.

В настоящее время не все библиотечные учреждения муниципального уровня имеют статус юридического лица. Несмотря на наличие учредительных документов (устав, учредительный договор), эти библиотеки не имеют самостоятельного расчетного счета в местном отделении банка. Это обстоятельство как правило не позволяет библиотечному учреждению реализовать свои полномочия самостоятельного субъекта в полном объеме и ограничивает его права. В то же время далеко не все библиотеки в подобных случаях тяготятся своей зависимостью (прежде всего финансово-хозяйственной) от учредителя. При условии хорошо составленного договора между ними может быть достигнуто полное взаимопонимание и соблюден взаимный интерес, разграничены полномочия и ответственность, оговорены права.

В подобных ситуациях к управлению библиотекой может быть привлечена попечительская организация (например, Совет попечителей), которая смогла бы оказывать библиотеке необходимую поддержку и защищать ее интересы и интересы ее пользователей. Учредитель вправе полностью или частично делегировать свои полномочия такому коллегиальному органу и придавать ему статус юридического лица. Деятельность попечительской организации как юридического лица должна в соответствии с действующим законодательством регламентироваться уставом.

Публичная библиотека в своей работе придерживается профессиональных норм и стандартов, заботится об эффективной организации (структура, штаты, материальные ресурсы), отвечающей современным требованиям предоставления библиотечных услуг и соответствующей функциональному назначению библиотеки. Данные об объеме своих ресурсов (в том числе о ежегодных размерах ассигнований) библиотека согласует с учредителем (собственником). На основе имеющихся творческих и экономических ресурсов, а также запросов населения и заказов юридических и физических лиц библиотека самостоятельно разрабатывает и утверждает план своей деятельности. План включает в себя:

• мероприятия, направленные на реализацию творческой производственной и самостоятельной хозяйственной деятельности, укрепление материально-технической базы и социальное развитие коллектива библиотеки;

• объем основной деятельности, определяемый спецификой библиотеки (в том числе организационно-правовой формой) и условиями развития территории;

• объем финансовых средств и направления их использования в соответствии с уставом (положением).

По согласованию с учредителем (собственником) библиотека определяет условия и порядок предоставления основных и дополнительных услуг населению, реализации собственной интеллектуальной продукции, устанавливает цены, разрабатывает и утверждает правила пользования библиотекой, обязательные для их выполнения всеми названными в правилах субъектами. Общий порядок деятельности каждой конкретной библиотеки, взаимодействия ее подразделений регламентируется принятой в этой библиотеке организацией, оформляется соответствующими документами (положениями о подразделениях, правилами внутреннего распорядка и др.), утверждается распоряжением руководителя (директора) библиотеки. Организация персонала библиотеки ( штатного и внештатного) регламентируется согласно функциональным и должностным обязанностям и принятому порядку (должностные инструкции, функциональные перечни процессов, договоры, контракты на выполнение работ, услуг и др.). Библиотека вправе привлекать для осуществления своих функций специалистов других учреждений, организаций, частных лиц на условиях договора. Права и обязанности работников библиотеки и привлекаемых для выполнения договорных работ специалистов определяются и регламентируются нормами трудового законодательства РФ.

Условия для эффективного использования рабочего времени, повышения уровня образования и квалификации сотрудников в целях поддержания определенных стандартов библиотечного обслуживания пользователей создаются в библиотеке при участии учредителя.

Библиотека осуществляет раздельный бухгалтерский учет и отчетность уставной деятельности — основной и не основной (платные услуги, предпринимательская деятельность), статистическую отчетность по показателям официальных форм отчетности в порядке и сроки, установленные ее учредителем. Контроль, проверка, ревизия финансовой и хозяйственной деятельности библиотеки осуществляют в соответствии с действующим законодательством.

ности библиотеки осуществляются в соответствии с действующим законодательством.

4.4. Библиотечные системы муниципальных образований

Главным условием организации сети библиотек является развитие межбиблиотечного взаимодействия и создание единого информационного пространства. Отношения и связи библиотек в процессе их деятельности образуют определенную целостность или систему.

Альтернативными вариантами библиотечных систем в настоящее время являются неформальные объединения библиотек различных организационно-правовых форм и форм собственности одной или нескольких территорий, и формальные библиотечные системы (ЦБС). Они различаются прежде всего по используемым в них способам и формам управления, соотношению централизации и децентрализации, что определяет характер взаимодействия внутри этих систем. Так, формальные библиотечные системы строятся на основе административного управления и жесткой централизации, неформальные — на добровольной основе с использованием договорных отношений.

ЦБС: традиции и инновации организации и управления.

ЦБС возникли в результате повсеместной на территории страны централизации сети государственных массовых библиотек, которая отвечала принципам проводимой в то время государственной политики в области библиотечного дела. Для своего времени централизация стала прогрессивным явлением, основной новацией в библиотечном обслуживании. Ее целью было создание более мощного информационного потенциала на основе объединения ресурсов отдельных библиотек в городах и сельских районах для удовлетворения потребностей людей разных возрастных и образовательных уровней. Централизация осуществлялась путем преобразования организационной структуры:

• равные по статусу библиотеки выстраивались “по вертикали” (“сверху” — ЦБ, “внизу” — сеть БФ);

• основные централизованные процессы (комплектование, учет, обработка, справочно-библиографический аппарат, организационно-методическая работа) осуществлялись в ЦБ, освобождая БФ для обслуживания пользователей;

• внутри системы менялись права, полномочия и функциональные обязанности библиотек и специалистов.

Правовая регламентация ЦБС до принятия Федерального закона “О библиотечном деле” обеспечивалась “Положением о централизации государственных массовых библиотек” (утв. министром культуры СССР 3 февраля 1975 г. Согласовано с Министерством финансов СССР), в котором было записано, в частности, следующее:

• “Централизованная библиотечная система является юридическим лицом и имеет печать” (п. 7);

• “Руководство централизованной библиотечной системой осуществляется центральной библиотекой. Централизованную библиотечную систему возглавляет руководитель, являющийся одновременно и директором центральной библиотеки” (п. 26). Централизованно установленные нормативы и регламентирующие документы обеспечивали устойчивость и управляемость ЦБС.

Призванные с самого начала выполнять интеграционную роль в организации библиотечного обслуживания населения, ЦБС продолжают способствовать сохранению единого информационного пространства в пределах городских и сельских территорий страны.

Особое значение приобретают закрепленные связи библиотечных подразделений ЦБС в процессе информатизации, главным условием реализации которой становится интеграция — объединение, кооперирование и рациональное распределение ресурсов, прежде всего информационного характера (документный фонд, базы данных, технологии). Публичные библиотеки, включенные в ЦБС, являются важными элементами будущих информационных систем и основным гарантом наиболее удобного доступа граждан к информации, знаниям, культуре, так как обладают единым (по сути, интегрированным) информационно-библиотечным (фонд документов, справочно-библиографический аппарат) и материальным (штаты, бюджет, оборудование и др.) ресурсом.

Тем не менее ряд объективных факторов, прежде всего таких, как: 1) становление института местного самоуправления и 2) реформирование системы управления в целом, оказывают свое воздействие на условия функционирования и на выбор способов дальнейшего развития ЦБС, которые в настоящее время рассматриваются одновременно как организационная

форма библиотечного учреждения, так и библиотечная система, основанная на административном (жестком) управлении.

1) Формирующаяся система местного самоуправления не гарантирует сохранения целостности ЦБС. Основной причиной децентрализации (полной или частичной) в ряде случаев, как правило, становится изменение территориальных границ и разделение прав собственности при возникновении новых муниципальных образований. Возможность же сохранения ЦБС как библиотечного учреждения в каждом конкретном случае может быть обусловлено состоянием внешних и внутренних моментов, которые влияют на целесообразность проведения тех или иных изменений. Так, при условии сохранения административно-территориальной целостности и прав собственности может не возникать потребность изменять сложившуюся организационную форму библиотечного учреждения, более того, изменения могут быть нецелесообразны. Не исключается также вариант сохранения ЦБС и в результате раздела территории и муниципальной собственности при условии договоренности между муниципальными образованиями, готовыми вносить необходимую долю на содержание и развитие библиотеки. Такие ситуации наиболее характерны для небольших территорий, особенно в тех случаях, когда поддерживается и рациональный масштаб управляемости ЦБС — библиотечного учреждения.

Отношения внутри ЦБС начинают развиваться под влиянием действующих правовых норм (закон “О библиотечном деле”, ГК РФ). Правовую защиту ЦБС в общем плане предполагает Федеральный отраслевой закон, в котором помимо определения самого понятия ЦБС (О библиотечном деле. Ст. 2) предусмотрена достаточно подробная процедура, связанная с ликвидацией библиотечного учреждения, имеющего любую форму организации (О библиотечном деле. Ст. 23, п. 2,4), и с его реорганизацией в форме слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования (Ст. 23, п.З). Эти правовые нормы в значительной мере защищают библиотечные учреждения, включая ЦБС, в период формирования института местного самоуправления от произвольных действий местных органов власти.

Соответствующая регистрация ЦБС в порядке, установленном действующим законодательством, для придания ей статуса юридического лица, делает ее полноценным субъектом гражданского права, к деятельности которого применимы нормы ГК РФ. Наиболее важными для формирования статуса ЦБС являются следующие нормы ГК РФ:

Статья 52. Учредительные документы юридического лица.

1. Юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

3. Изменения учредительных документов приобретают силу для третьих лиц с момента их государственной регистрации, а в случаях, установленных законом, — с момента уведомления органа, осуществляющего государственную регистрацию, о таких изменениях. Однако юридические лица и их учредители (участники) не вправе ссылаться на отсутствие регистрации таких изменений в отношениях с третьими лицами, действовавшими с учетом этих изменений.

Государственной регистрации подлежит юридическое лицо, поэтому под регистрацией изменений учредительных документов (см. ст. 52, п. 3) понимается перерегистрация самого юридического лица, которое с этого момента будет действовать в гражданском обороте на основе учредительных документов с учетом произведенных изменений. В ГК не перечислены условия учредительных документов, изменения которых подлежат обязательной регистрации. Во всяком случае, такие изменения должны влечь за собой уточнение правового статуса юридического лица.

В целом определены правовые нормы, разрешающие библиотекам выходить из ЦБС. В этих случаях речь должна идти о реорганизации библиотечного учреждения. Эта процедура осуществляется в соответствии со следующими нормами ГК РФ:

Статья 57. Реорганизация юридического лица.

1. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами.

2. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.

4. Юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Таким образом, понятие “реорганизация юридического лица” включает в себя различные формы изменения статуса юридического лица. В отношении ЦБС могут быть различные формы изменения статуса. Но в данном вопросе представляют интерес разделение и выделение юридического лица. Они хотя и близки по своему содержанию, однако их не следует смешивать, т.к.:

• при разделении создаются два и более новых лица, а прежнее прекращает свое существование. К возникшим новым юридическим лицам переходят по разделительному акту (балансу) в соответствующих частях гражданские права и обязанности реорганизованного юридического лица;

• выделение характеризуется тем, что юридическое лицо продолжает функционировать в прежнем качестве, но отдельные его структуры, подразделения обособляются, и на их базе создаются одно или несколько юридических лиц. При выделении из юридического лица одного или нескольких новых юридических лиц к каждому из них переходят по разделительному акту (балансу) в соответствующих частях права и обязанности реорганизованного юридического лица . В результате такой децентрализации ЦБС (если она “потеряла” лишь один или несколько филиалов) должна внести изменения в свои учредительные документы (в соответствии со Ст. 52 ГК РФ), т.к. в любом случае меняется структура ЦБС, количественный состав ее подразделений, что может приводить и к качественным изменениям. Библиотека же, вышедшая из структуры ЦБС, должна получить новое организационно-правовое оформление либо как самостоятельное юридическое лицо, либо как подразделение (например, филиал) другого учреждения, организации. В тех случаях, когда филиалы, по решению учредителя, получают статус юридического лица, в их наименовании не должен использоваться термин “филиал”.

Статья 58. Правопреемство при реорганизации юридических лиц.

3. При разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.

4. При выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом.

5. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

2) Среди факторов, способствующих ослаблению ЦБС, наиболее сильным становится воздействие реформирования системы управления на всех уровнях. Тормозом в развитии ЦБС становится и доминирующая в них централизованная система связей, жесткое административное управление. Прежде всего это отражается на условиях деятельности БФ: создается неравенство в распределении ресурсов, слабо учитываются различия между ними, такие как:

• масштабы деятельности, обусловленные величиной и спецификой обслуживаемой территории (число жителей, демографическая, социальная структура местного населения, профиль хозяйственной деятельности и др.);

• особенности географического положения (пространственная протяженность, степень доступности) и др.

В то же время эти характеристики являются определяющими для установления уровня библиотечного обслуживания в соответствии с имеющимися общественными потребностями. Подразделения любой библиотеки, а тем более библиотечной системы, для лучшего достижения своих целей должны обладать не только существенными отличиями с учетом приоритетных направлений (в случаях информационной, или коммерческой деятельности, или специализации обслуживания, или др.), но и иметь соответствующие условия для их реализации. Одним из таких условий становится развитие разнообразных связей, сотрудничества и партнерства с нужными организациями, учреждениями как в пределах, так и за пределами муниципального образования, что должно обеспечивать создание особого пространства жизнедеятельности каждой конкретной библиотеки. И это не должно зависеть от статуса библиотеки. Например, круг партнеров библиотеки, которая ориентирована на работу с подрастающим поколением или с семьей, неизбежно включает организации и учреждения социальной сферы: дошкольного воспитания, школьного и вузовского образования, организации таких отраслей, как социология, психология, медицина, право, социальное обеспечение, благотворительные институты, различные фонды и т. д. Отношения складываются и развиваются намного эффективнее, если устанавливаются без иерархических препятствий, т.е. напрямую. Библиотеки, входящие в состав ЦБС, должны иметь разную степень зависимости от ЦБ, определяемую потребностями и необходимостью самостоятельных действий.

Проблемы взаимодействия внутри централизованной библиотечной системы обостряются также и при превышении диапазона управляемости (так, если в среднем каждая ЦБС имеет в своем составе 20-25 БФ, то отдельные ЦБС включают 50 и более БФ), что приводит к рассогласованию с требованиями внешней среды и к проблемам внутри организации.

Таким образом, очевидная сложность работы в рамках сложившейся организационной структуры в ряде случаев требует освоения новых способов управления, позволяющих им постепенно обретать большую гибкость и адаптивность. Для этого имеются основания, заложенные и в самой организации ЦБС, которая как любая организационная система строится на рациональном распределении функций, полномочий, ответственности между ее элементами (библиотеками, подразделениями). Все виды деятельности в рамках ЦБС — системы достаточно четко можно отнести к одной из следующих категорий:

• Централизованно выполняемые работы, которые осуществляются для всех библиотек и подразделений ЦБС специализированными подразделениями (закупка, доставка документов, их обработка и учет; создание информационных баз данных; приобретение оборудования, технических и транспортных средств; организация рекламы; издательская деятельность и др.).

• Направляемые работы, которые выполняются в каждой библиотеке и подразделении ЦБС, но по единому регламенту, общим планам, программам, методикам (хранение, учет и использование фонда документов; сбор, анализ, обработка статистической информации; планирование, отчетность и др.).

• Совместно выполняемые работы, которые осуществляются при непосредственном участии объединяющихся для этого библиотек и подразделений (выставочная, информационная, справочная работа; проведение мероприятий; книгообмен и др.).

• Самостоятельно выполняемые работы, которые могут осуществляться непосредственно библиотеками или подразделениями библиотечной системы.

Таким образом, взаимозависимость различных звеньев в процессе деятельности такой библиотечной системы может быть централизованной (полностью или частично), а также строиться на автономной или партнерской (в том числе добровольной) основе.

Осознание необходимости изменений, а в ряде случаев и проведение изменений, становятся характерной тенденцией современного развития ЦБС. Наряду с технологической реформацией (например, модернизация библиотечной деятельности на основе информационных технологий), преобразованиями функционального, отраслевого характера (например, специализация библиотек) все более заметным становится увеличение степени децентрализации при одновременном возрастании значения интеграции внутри ЦБС, использование вертикальных, горизонтальных или смешанных форм управления и взаимодействия.

В качестве своеобразного “моста” при переходе от жесткой иерархии к гибким и адаптивным структурам можно рассматривать подход, используемый, например, в организации публичных библиотек Голландии. Как и в ряде других стран, они представляют собой филиальные библиотечные системы. Структура управления в них построена по принципу создания управленческих команд, что означает объединение всех видов деятельности библиотечной системы в несколько крупных секторов:

• работа с фондом (учет, комплектование, списание);

• работа с каталогами (базы данных, их организация, редактирование);

• техническое обслуживание (технологии, компьютеры, ксероксы);

• обслуживание пользователей (запросы, справки, предварительные заказы);

• административная деятельность (организационная работа, управление

персоналом).

Руководители этих секторов составляют команду управления верхнего звена, а сотрудники каждого сектора — нижнее звено команды, в котором также существует иерархическое разделение (например, когда в секторе объединяются несколько служб). Такое построение отвечает основным целям управления, а именно: вовлечению всех сотрудников в этот процесс, повышению уровня коммуникации в коллективах и между ними — расширению возможностей стимулирования и улучшению системы мотивации .

Проведение любых сколько-нибудь существенных изменений в организации и управлении библиотечного учреждения или сети библиотек, как правило, требует не только больших усилий, но и веских оснований. В условиях местного самоуправления большое значение приобретает потребность местного населения в проведении преобразований, выраженная посредством прямого волеизъявления. Но стольже важна и профессиональная позиция библиотечных работников, проведение опроса жителей, выявление тенденций развития общественных потребностей, анализа и обобщения мнений, оценок, подготовки предложений о путях и вариантах новой организации. Только в результате соединения формирующихся объективных потребностей людей и профессионального видения библиотечных работников можно будет достичь желаемого уровня организации библиотеки.

Неформальные объединения библиотек, новые организационные формы библиотек и библиотечных систем

Неформальное объединение библиотек строится на условиях добровольного объединения между собой самостоятельных библиотек или библиотек, являющихся подразделениями других организаций, учреждений. Количество структурных единиц в составе объединения не регламентируется, в нее могут включаться библиотеки и других (соседних) территорий и муниципальных образований. Целесообразность подобных организаций обусловлена помимо соображений экономичности потребностью создания единого библиотечного и информационного пространства на основе кооперирова ния и взаимодействия библиотек в пределах одной или нескольких территорий.

Равноправное партнерство и взаимодействие библиотек, как в пределах территории муниципального образования, так и между библиотеками разных территорий, а также с другими организациями, достигается с помощью договоров, имеющих разное содержание в зависимости от целей и предмета отношений:

• о предоставлении библиотечных и информационных услуг;

• об организации библиотечного обслуживания соседних территорий;

• об использовании или реализации (в том числе совместной) продукции (издательской, информационной, библиографической и др);

• о творческом сотрудничестве (обмен опытом, специалистами, интеллектуальной собственностью и др.);

• об исключительном праве;

• о передаче материальных ресурсов и полномочий и т. д.

Появление новых организационно-структурных разновидностей публичных библиотек во всем мире вызвано необходимостью освоения новых нетрадиционных носителей и источников получения информации. На этой основе происходит трансформация многих традиционных понятий, в том числе и таких как “библиотечная сеть”, “библиотечная система”, “сетевое взаимодействие”. Решающее значение в условиях глобальной информатизации приобретает не концентрация различных видов носителей, а их интеграция по сферам интересов, по основным областям повседневной жизни (работа, профессия, жилье, юридические вопросы, воспитание, гигиена и т.п.) и другие формы взаимодействия библиотечных и информационных структур.

Символом открытого общества становится виртуальная библиотека. Само понятие “виртуальная организационная форма” рассматривается как форма кооперации юридически независимых организаций или отдельных лиц. В основе этой формы лежит совершенно новая информационная инфраструктура, базирующаяся на “электронном рынке”, где продавец и покупатель используют для обмена новые информационные технологии. Участники кооперации вносят свой вклад в сотрудничество и действуют по отношению к третьим сторонам как единая организация или предприятие. Благодаря соответствующим информационным и коммуникационным технологиям они в значительной мере отказываются от центральных административных функций по формированию, управлению и развитию виртуальной организации. Коммуникации, основанные на современной технологии и доступные пользователям всего мира, не только освобождают потребителя и

поставщика информационных услуг от пространственной зависимости, но и ведут к новому разделению труда внутри самой организации.

Управление виртуальной библиотекой заключается в динамичном и гибком распределении требований между поставщиками услуг и конкретным местом предоставления услуги. Виртуальная корпорация не имеет ни штаб-квартиры, ни устава. В ней нет иерархии. Каждая компания, координирующаяся с другими, вносит в общее дело лишь то, в чем она наиболее компетентна. Сфера компетенции — значимые способности и навыки, ноу-хау персонала, качество использования технологии. Объединение центральных сфер компетенции должно приводить к получению прибыли .

Виртуальную библиотеку представляет собой публичная библиотека Интернета (возникла по проекту Мичиганского университета, вошла в сеть в 1995 г.). В этой библиотеке имеются: Форум библиотекарей (дискуссионные листы); виртуальный класс для повышения компьютерной квалификации и уровня знаний об Интернете; отдел экспозиций (гиперсвязь с музеями); электронный читальный зал с полными текстами Шекспира и доступом к каталогам; в юношеском отделении находятся анимационные версии сказок. Некоторые ее справочные услуги предоставляются путем запроса на формулярах WWW и через электронную почту.

В то же время зарубежный опыт показывает, что новая технология не может немедленно и полностью трансформировать жизнь публичных библиотек, также как и саму жизнь людей. Невозможно заменить все, что библиотеки традиционно выполняли и продолжают успешно выполнять, используя свои несомненные преимущества: накопленные фонды, участие в сохранении культурного наследия своей территории и страны в целом; новые носители информации лишь способствуют обогащению возможностей каждой отдельной библиотеки.

И в эпоху информатизации библиотека осуществляет фильтрацию, оценку, переработку информации, приведение различных традиционных и электронных услуг в удобное для использования состояние, предоставление новых услуг на основе сетевого взаимодействия. Однако успешное решение этих задач и реализация своей социокультурного назначения возможно при условии, если библиотекари не замыкаются в стенах библиотеки, а становятся посредниками между пользователями и совокупными информационными ресурсами.

Информационные сети обеспечивают быстрый по времени доступ к информации, но пользователь обращается за этой информацией туда, где ему наиболее доступно и удобно по расположению. Поэтому сильной стороной публичных библиотек остается их пространственное присутствие, наличие помещений для общения людей и профессиональная помощь библиотекарей, а их неизменной целью и в условиях информатизации является мобилизация всех ресурсов и возможностей для удовлетворения интересов пользователей.

4.5. Финансирование публичной библиотеки

Финансирование публичной библиотеки муниципального образования полностью или частично осуществляет учредитель (собственник), т.е. орган местного самоуправления (О библиотечном деле. Ст. 10). В ряде случаев финансирование публичной библиотеки (ЦБС), обслуживающей жителей не только своего муниципального образования, может и должно осуществляться по договору с долевым участием ряда собственников.

Бюджетные ассигнования выделяются на следующие цели:

• оплату труда работников (состоящих в штате и привлекаемых по договорам);

• содержание библиотеки (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и пр.);

• комплектование библиотечных фондов, обеспечение условий и режима их хранения и использования;

• оснащение библиотеки современными техническими средствами и оборудованием;

• организационно-методическую деятельность (если речь идет о библиотеке с такой функцией);

• проведение капитального ремонта;

• реставрацию памятников истории, культуры, архитектуры, переданных в пользование библиотеке;

• другие затраты, связанные с основной деятельностью и реализацией

приоритетных направлений развития библиотеки.

Помимо регулярных ассигнований библиотека вправе получать единовременные бюджетные ассигнования на проведение конкретных работ, например, по заказу органов местного самоуправления (Об общих принципах организации... Ст. 33), на участие в целевых программах различного уровня (О библиотечном деле. Ст. 25) и др. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для сокращения бюджетных отчислений в фонды развития культуры. Бюджетные ассигнования, выделенные на финансирование публичной библиотеки (прежде всего на комплектование фонда), могут выделяться отдельной строкой в местном бюджете.

Как некоммерческое учреждение библиотека не имеет целью извлечение прибыли из своей деятельности, но в соответствии с действующим законодательством и на основании учредительных документов она вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такая деятельность служит достижению целей, ради которых библиотека существует. Доход, полученный по результатам предпринимательской деятельности используется библиотекой самостоятельно. Доход от любых платных форм деятельности (платные услуги не рассматриваются как предпринимательская деятельность), полностью идет на развитие и совершенствование библиотеки.

Целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм осуществляются на местном уровне на такие цели, как содержание милиции, благоустройство территорий, развитие системы образования, культуру и др. Среди таких целей может быть и совершенствование библиотечного обслуживания (например, компьютеризация библиотек). Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан, или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать и разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения (Об общих принципах организации... Ст. 39, п. 2).

В новых социально-экономических условиях вопросы финансирования публичных библиотек и поиск новых источников пополнения их доходов превращается в отдельную профессиональную управленческую область их деятельности. Российским публичным библиотекам приходиться учиться тому, как, у кого и когда просить финансовую поддержку, как определять тип и размер субсидии, выделяемой потенциальным вкладчиком и т.п.

В освоении данной сферы деятельности полезным оказывается опыт зарубежных публичных библиотек, которые работают в направлении поиска источников и привлечения средств уже не один десяток лет. Область фандрайзинга (поиска денежных средств для организаций культуры) развита в США более, чем в какой-либо другой стране, где традиции свободного рынка не исключали, а поощряли филантропию. С другой стороны, сами организации культуры, не надеясь на полноту бюджетных средств, вынуждены бороться за субсидии, обращаться за ними в коммерческие организации, различные фонды, к частным лицам.

Нормативные акты

Гражданский Кодекс Российской Федерации. Ч. 1—2. М., 1996.

Закон Российской Федерации “Об образовании” № 12-ФЗ от 13 января 1996 г. //

Собр. законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 150.

Закон Российской Федерации “Основы законодательства о культуре” № 3612-1 от 9 октября 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №46. Ст. 2615.

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юрид. лит., 1993.

О библиотечном деле: Федеральный закон № 78- ФЗ от 29 декабря 1994 г. // Собр. законодательства РФ.1995. № 1. Ст. 2.

О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: Федеральный закон № 135 от 11 августа 1995 г.//Собр. законодательства РФ. 1995. №33. Ст. 3340. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации № 2265 от 22 декабря 1993 г. // Собр. актов Президента и Правительства РФ . 1993. № 52. Ст. 5071.

О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры: Постановление Правительства Российской Федерации № 1449 от 7 декабря 1996 г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5806-5807. О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации № 1010от1 июля 1996г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 28. Ст. 3358.

О национально-культурной автономии: Федеральный закон № 74 от 17 июня 1996 г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст.2965.

О некоммерческих организациях: Федеральный закон № 7- ФЗ от 12 января 1996 г. / / Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления: Постановление Правительства Российской Федерации № 755 от 27 июня 1996 г. //Собр. законодательства РФ. 1996. №27. Ст. 3282.

О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность: Постановление Правительства Российской Федерации № 724 от 17 июля 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. №30. Ст. 2864.

О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий: Постановление Правительства Российской Федерации. № 1249 от 19 октября 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 44. Ст. 5014.

О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность: Постановление Правительства Российской Федерации № 235 от 7 марта 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 11. Ст. 995.

О почтовой связи: Федеральный закон № 129 от 9 августа 1995 г // Собр. законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3334.

О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения: Указ Президента Российской Федерации № 2121 от 26 ноября 1994 г. // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3330.

О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон № 181 от 24 ноября 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 48. Ст.4563.

Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон № 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 154 от 28 августа 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления: Закон Российской Федерации № 4807 — 1 от 15 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

Об основах градостроительства в Российской Федерации: Закон Российской Федерации № 3295 — 1 от 14 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 32. Ст. 1877.

Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон Российской Федерации № 2118 — 1 от 21 декабря 1991 г. (с изменениями от 16 июля и 22 декабря 1992 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 11. Ст. 527.

Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон № 195 от 10 декабря 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон № 33 от 14 марта 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

Об охране и использовании памятников истории и культуры: Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 15 декабря 1978 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 51. Ст. 1387.

О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 3. Ст. 89.

О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы: Указ Президента Российской Федерации//Собр. законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1804.

О Федеральной комплексной программе “Социальная поддержка инвалидов”: Постановление Правительства Российской Федерации № 59 от 16 января 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 5. Ст. 416.

О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления: Постановление Правительства Российской Федерации № 1251 от 27 декабря 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 121.

О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания: Постановление Правительства Российской Федерации № 1151 от 25 ноября 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. №49. Ст. 4798.

О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации //Новые законы и нормативные акты. 1998.№2. С. 17-26.

Об утверждении Временного порядка рассмотрения и согласования предложений по приватизации недвижимого имущества, отнесенного в соответствии с законодательством Российской Федерации к памятникам истории и культуры местного значения: Приказ Министерства культуры Российской Федерации № 353 от 7 мая 1996 г. // Служебные и нормативные материалы. М., 1996. Вып. 6. С. 55-61.

Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения: Указ Президента Российской Федерации № 176 от 20 февраля 1995 г.//Собр. законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 734.

Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обследованию состояния, консервации, реставрации и ремонту памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения: Постановление Правительства Российской Федерации № 1228 от 12 декабря 1995 г. //Собр. законодательства РФ. 1995. № 51. Ст. 5071.

Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №13. Ст. 697.

Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусств: Постановление Правительства Российской Федерации № 609 от 26 июня 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2670.

Основные направления государственной семейной политики: Указ Президента Российской Федерации № 712 от 14 мая 1996 г. // Собр. законодательства РФ. 1996. № 21. Ст. 2460.

Литература

1. Агафонов Н.Т.Территориальная организация общества в России: проблемы и пути обновления // Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование. СПб., 1994. Т.5. С. 46-57.

2. Атаманчук Г. В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. Москва, 29 марта 1995 г. М., 1996. С. 54-60; 77-79.

3. Баранов В.Л., Племнек А.И., Соколова Н.В.// НТБ. 1997. № 12. С. 11-30.

4. Библиотека. Население. Местная власть: к проблеме информационного сотрудничества // Сб. материалов и док. / Моск. обществ, науч. фонд. М., 1999.

5. Библиотека и регион: науч.-информ. сб./РГБ. М., 1996. Вып. 2. С. 21-27.

6. Выживет ли культура в условиях рынка: Сб. ст. американских авторов по менеджменту некоммерческих организаций. СПб.: Нотабене, 1996.

7. Гейне Э. Дж. Крупная муниципальная библиотека как сеть библиотек // Организация обслуживания читателей в массовых библиотеках: Сб. пер. ст. М., 1970. С. 64- 85.

8. Ершова Т.В., Хохлов Ю.Е. Информационное общество и будущее библиотеки //НТБ. 1998.№1.С. 38-40.

9. Как просить деньги на культуру: Реф. кн. К.Л. Столпер, К.Б. Хопкинс “Успешный фандрайзинг для учреждений культуры”/ СПб.: Нотабене, 1995.

10. Карли А. Публичная библиотека и политическая конъюктура: докл. на 57-й сессии ИФЛА.М., 1991.

11. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки социально-экономической политики в городах России/РАН. Ин-т соц.- экон. проблем. СПб., 1995.

12. Колесов В.П. Социальное измерение экономики/Вести. Моск. ун-та. Серия 6. Экономика. 1994. № 1.С.12.

13. Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации, части первой/ Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М., 1996. С. 86; 93-94.

14. Коммунальное управление в Финляндии/Пер, с фин. Хельсинки, 1984.

15. Краснов М. А. Введение в муниципальное право /РАН. Ин-т гос-ва и права. М., 1993.

16. Культурно-просветительные учреждения Российской Федерации в цифрах за 1995, 1996 годы/М-во культуры РФ. ГИВЦ. М., 1997. С.61.

17. Манилова Т.Л. Современные проблемы организации сети муниципальных библиотек / / Мир библиотек сегодня: Науч.-информ. сб. М., 1997.№ 1.С 18-22.

18. Матлина С.Г. Публичная библиотека: какой ей быть? : (Размышления на полях издания ИФЛА) //Библиотековедение и библиогр. за рубежом. 1990. Вып. 125. С. 30-41.

19. Международные акты о правах человека. Сб. док. М., 1998. С. 615-620.

20. Местное самоуправление в городах России: (Рекомендации по разработке и применению регламентирующих документов. Основные положения) / РАН. Ин-т соц.-экон. проблем. СПб., 1995.

21. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. коиф. Москва, 29 марта 1995 г. М., МГУ. 1994.

22. Местное самоуправление за рубежом: Опыт, комментарии и рекомендации по применению/РАН. Ин-т соц.-экон. проблем. СПб., 1995.

23. Набатова М.Б. Публичные библиотеки стран Центральной и Восточной Европы в 90-е годы // Мир библиотек сегодня. 1994; Вып. 1. С. 13-38; Вып. 2. С. 48-69.

24. Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987.

25 . Общедоступные библиотеки Российской Федерации в цифрах за 1997 год / М-во культуры РФ. ГИВЦ. М., 1998. С. 16.

26. Петрова С. В. Виртуальная реальность и традиционная библиотека: Сводный реферат/ Пер. с нем. Н.А.Самойловой // Мир библиотек сегодня. 1997. Вып. 3 (15). С. 70-78.

27. Публичные библиотеки / Л.Б. Хайцева. (Сер. “Библ. дело и библиогр.”: Экспресс-информ./ РГБ. Вып. 2). М., 1992. С. 1-11.

28. Региональная политика и местное самоуправление. Самара, 1995.

29. Соловьева А.В. Третий сектор в культуре Петербурга или некоторые особенности нашей благотворительной деятельности: Опыт социологического исследования. СПб., 1996.

30. Социальная инфраструктура (оценка состояния и концепция развития) /Ин-тсоц.- экон. проблем народонаселения. М., 1991.

31. Стахевич А.М. Публичные библиотеки: принципы функционирования и организации // От массовой к публичной библиотеке. Материалы семинара. Москва, 10-11 ноября 1992 г.). М., 1993. С. 22 — 25.

32. Томас Е. Публичные библиотеки в рамках ИФЛАУ/Библиотековедение и библиогр. за рубежом. 1991. Вып. 130. С. 14-16.

33. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления: Опыт социологического анализа// Социс. 1997. № 6. С. 109-119.

34. Тюлина Н.И. О новой концепции публичной библиотеки // Библиотековедение и библиогр. за рубежом. 1990. Вып. 124. С. 45-53.

35. Управление и экономика библиотек в переходный период/ РНБ. СПб., 1994. С. 90 —91.

36. Фирсов В.Р. Секция публичных библиотек на 64-й Генеральной конференции ИФЛА // Информ. бюллетень РБА. 1998. N 12. С. 96- 98.

37. Чернякова Ю.Ф. Возможности применения различных типов структур управления в ЦБС муниципальных библиотек России / РГБ. (На правах рукописи).

38. Юли X. Взгляд в будущее библиотек Штутгарта: (По материалам беседы на семинаре “В поисках перемен: публичная библиотека в Германии и в России в период кризиса” Москва, 25-27 апр. 1995 г. Немецкий культурный центр им. Гете // Мир библиотек сегодня. 1996. № 2(10). С. 22-25.