Т. Л. Манилова

Нормативная функция как инструмент реформирования муниципальных библиотек

Прежде, чем говорить о нормировании как инструменте реформирования муниципальных библиотек, необходимо пояснить, как мы сегодня понимаем саму нормативную функцию. Нормирование - это одна из управленческих функций. Поэтому и концепция нормирования, и его процесс, и конечный результат (у нас это, как правило, нормативные документы различного статуса) зависят прежде всего от системы управления.

Несколько слов о терминологии: норма-это слово латинского происхождения. Оно трактуется словарями как “образец”; синонимом слову норма является стандарт (от английского с аналогичным звучанием), которое трактуется словарями как образец для подражания, норма. Таким образом, попытки принципиально разграничить эти два понятия не имеют под собой объективной основы, хотя исторически в наших представлениях сложилось, что норма и стандарт-это разные вещи.

В библиотечном деле применялись термины норма, норматив, стандарт. Сегодня они остались в употреблении, но приобрели дополнительные значения. Например, в нашей стране слово “стандарт” применялось только в том случае, когда речь шла о системе государственной или международной стандартизации на терминологию, правилах описания произведений печати, сокращении слов и т.п. Сегодня мы слово “стандарт” применяем уже и когда говорим о комплексе количественных и качественных эталонных параметров публичной библиотеки. Вошли в обиход “правовая норма” и, как синоним, “юридическая норма”.

Нормативная функция - часть управления, следовательно, она должна меняться вслед за и в соответствии с системой управления. Поэтому, чтобы понять, что происходит и должно происходить с нормативной функцией, мы должны очень хорошо понимать, что происходит с самой системой управления.

Так что же происходит с системой управления библиотечным делом, и, следовательно, с системой нормирования тоже? Первое и самое главное -она меняется, т. е. из состояния статики мы перешли в состояние динамики. Мы были стабильны (более-менее стабильны), теперь же находимся в движении. Это нельзя оценивать по шкале “хорошо - плохо”. Это надо воспринять как факт и научиться жить в этих условиях. На нашем веку стабильности не будет, потому что смена системы управления в таком масштабе- это процесс не для одного поколения.

Динамическое состояние системы управления для нас имеет и плюсы, и минусы. Главный минус - на ходу меняются, условно говоря, “правила игры”, но при этом главный плюс- это то, что у нас сегодня есть средства воздействия, и мы можем в той или иной степени участвовать в изменении этих “правил игры”. Иными словами, для нас всех динамика - это состояние среды, в которой мы теперь будем жить всегда. При этом важно понимать, что очень возрастает ответственность каждого за свои шаги, поскольку динамическую систему по определению значительно легче вывести из состояния относительного равновесия, чем систему статическую, которая, как известно, обладает существенно большей силой инерции.

К числу других значительных изменений относится появление новых субъектов управления.

Во-первых, государство теперь имеет два субъектных уровня (федеральный и субъекта Федерации). Даже в наименовании отражена управленческая активность регионального уровня. Оба уровня имеют права и обязанности в сфере нормотворчества, причем законодательно утвержденные. В частности, субъекты Федерации наделены правом разрабатывать и утверждать законы. Многие уже успешно реализовывают это право, в том числе и в отношении библиотечного дела.

Во-вторых, в состав государства теперь не входит местный уровень. Он составляет самостоятельный, негосударственный уровень управления, который называется местное самоуправление. Местное самоуправление в рамках своей компетенции и своих полномочий делает субъектом управления местное сообщество, т. е. население муниципального образования. Иными словами, муниципальный уровень входит составной частью в общественное устройство, но не входит в систему государственного устройства.

В-третьих, в структуре общества появились организации, объединения, которые ранее не имели субъектных прав в сфере нормотворчества, а теперь имеют. То есть некоторые функции, которые раньше выполнялись государственными органами управления или не выполнялись совсем, осуществляют ныне эти организации. Имеются в виду, прежде всего, профессиональные общественные объединения, например, Российская и региональные библиотечные ассоциации.

Таким образом, нормативную функцию, которую осуществляло еще совсем недавно только государство, теперь имеют право осуществлять и уже частично осуществляют другие субъекты, т. е. она рассредоточивается и по территориальным уровням (по горизонтали), и по вертикали.

Не менее важной характеристикой современного нормотворческого процесса являются существенные изменения в нормативной документации. Появилось много новых для нас форм нормирования, в частности, манифест, билль, кодекс профессиональной этики. Происходит расширение толкований давно употребляемых понятий: пример со стандартом уже был приведен. Кроме того, активнее и конструктивнее стали использоваться ранее пассивные формы. Например, резолюции ежегодных библиотечных конференций становятся все более реальным средством нормирования нашей профессиональной жизни. В резолюции Кемеровской конференции (1997 г.) даже вписан пункт о контроле за исполнением решений конференции.

Какие же формы мы сейчас имеем в нашем нормативном арсенале? Закон, указ, распоряжение, постановление, решение, резолюция, приказ, стандарт (норматив), положение, устав, манифест, билль и т. д. Эти и многие другие формы нацелены, в конечном счете, на то, чтобы создавать и поддерживать определенные правила, нормы поведения в профессиональном сообществе, а также в обществе в отношении этого профессионального сообщества.

Для того, чтобы нормы исполнялись, надо включить в управленческий, следовательно, в нормативный процесс как можно больше участников. И Министерство культуры РФ содействует этому процессу, например, образуя различные коллегиальные органы. В частности, создана рабочая группа по вопросам муниципальных библиотек, в которую вошли видные специалисты - теоретики и практики библиотечного дела. Группа занимается разработкой и экспертизой различных нормативных правовых актов, обсуждает актуальные проблемы и вырабатывает коллективные решения по ним.

Происходит формирование совершенно новой системы нормирования: многоуровневой, многосубъектной, многоформовой. Некогда иерархическая, вертикальная, очень жесткая, с ограниченным формообразованием, она приобретает более мягкие очертания и в то же время становится богаче, обширнее, живее. Она становится модульной.

Модульная структура, как вы понимаете, более гибкая, более живучая. Ее можно изменять понемногу, частями. Она адаптивна сама и делает более адаптивной систему управления, что, в свою очередь, способствует адаптивности управляемого объекта. А адаптивности нашему библиотечному делу, по моему, как раз очень и очень не хватает.

Модульность современного нормативного подхода проявляется в двух аспектах. Первый заключается в том, что он состоит как минимум их 3-х уровней: федерального, субъекта Федерации, муниципального. При этом нормативная система не потеряет своей целостности и сможет выполнять возложенные на нее задачи, даже если она будет не полной, т. е. двух- и даже одноуровневой, поскольку действующее законодательство предоставляет базовые возможности для реализации всех необходимых целей на каждом отдельном уровне или при любом их сочетании.

Модульность современного нормирования состоит также в том, что на каждом из субъектных уровней оно может реализовываться в разной форме, что очень удобно при решении разных задач. Например, по вопросам организации сети муниципальных общедоступных (публичных) библиотек сегодня, в период перехода от централизованного административного управления, формой выражения нормативного подхода стал федеральный документ, утвержденный МК РФ в полном соответствии с традициями последних 4-х десятилетий - “Основные положения организации сети муниципальных общедоступных (публичных) библиотек в субъектах Российской Федерации”. Со временем он может быть заменен на библиотечный стандарт, одобренный библиотечной ассоциацией. Одновременно некоторые обобщающие положения могут быть внесены в федеральное законодательство. На уровне субъекта Федерации при этом может быть принята программа модернизации сети библиотек, а впоследствии - внесена статья в региональный закон о местном самоуправлении, которая будет гарантировать наличие на территория муниципального образования общедоступных библиотек, обеспечивающих потребности населения в библиотечных услугах. И это только один пример одного из возможных вариантов.

Подобная модульная “схема” создает возможность для постоянной актуализации с помощью изменения отдельных элементов, не ломая общей системы нормирования, что представляется особенно привлекательным в динамичной среде. При этом важно хорошо знать все конечные формы нормотворчества, оценивать их положительные и отрицательные стороны, чтобы правильно подбирать варианты.

Следует подчеркнуть, что мы должны себе четко представлять чем мы управляем, а потом уже избирать инструменты управления, в том числе нормативные инструменты.

Если говорить коротко, то для библиотек совсем недавнего времени был характерен примат государственных интересов. Сегодня же должен быть примат интересов общества ( во всех его элементах ) и личности как потребителей библиотечных услуг.

Для муниципальных библиотек эта абстрактная формула, на наш взгляд, означает трансформацию государственных массовых библиотек в муниципальные публичные. При этом очевидны две линии реформирования: “от государственной к муниципальной” и “от массовой к публичной”. Разумеется, главным при этом является условие сохранения муниципальных библиотек как социального института. Управление библиотек, науки и информатизации МК РФ включило себе это в качестве одного из приоритетов государственной библиотечной политики. Следовательно, вся наша нормативная деятельность в отношении муниципальных библиотек нацелена именно на сохранение муниципальных библиотек как социального института и на содействие процессу их трансформации из государственных массовых в муниципальные публичные.

Линия изменения “от государственной к муниципальной” предполагает приведение ресурсов и услуг в максимально полное соответствие с потребностями местного сообщества и муниципального образования. Необходим не просто учет потребностей, а адекватное соответствие им. Этот тезис, как правило, возражений не вызывает. Если не считать возражения, связанные с отсутствием финансирования, которые, безусловно, справедливы, но мы их опускаем из-за невозможности сейчас решить. Более спорен второй тезис: трансформирование “от массовой к публичной”. Мы солидарны с теми авторами, которые придерживаются точки зрения, что массовая и публичная библиотеки- это не одно и то же. Не имея цели подробно раскрыть проблему, лишь контурно обозначим, как мы ее понимаем.

Массовая библиотека-создание советского общества (Словарь библиотечных терминов. М.: Книга, 1976). Публичные библиотеки существовали много раньше. Нам представляется, что между массовой и публичной библиотекой, если говорить образно, такая же разница, как между массой (безликой толпой) и публикой (совокупностью личностей). О публике говорят, когда говорят о посетителях концертных залов, театров, картинных галерей, когда требуется индивидуальное восприятие пусть и массового действа. О массе говорят как о чем-то монолитном, не имеющем индивидуальных характеристик. В английском языке одно из значений слова mass даже имеет военный оттенок (военизированное формирование). Добавим, что психология толпы и психология личности также существенно различаются.

Сходство же массовой и публичной библиотек, на наш взгляд, заключается в том, что обе они относятся к числу общедоступных. Возможно, такая трактовка покажется кому-то излишне политизированной, субъективной или тенденциозной, однако такое понимание позволяет уже в наименовании библиотеки обозначить ее цели: обслуживание личностей и их различные социальные совокупности. Возможно, сегодня стоит вернуться к дискуссии, состоявшейся в Москве несколько лет назад и продолжить ее (От массовой к публичной библиотеке/Московская библиотечная ассоциация, Российская государственная библиотека для слепых. - М., 1993).

Мы находимся и будем находиться в переходном периоде до тех пор, пока каждый, кто занимается библиотечным делом, не осознает это. Мы можем и должны при этом использовать все необходимые формы управленческого воздействия, в том числе все нормативные формы, чтобы способствовать этому переходу и на сознательном, и на практическом уровнях.

Таким образом, в нормативном процессе существенно изменилась “расстановка сил”. Федеральное Министерство культуры передало (и уже давно) многие свои полномочия на другие уровни и другим субъектам. В определенном смысле нормативную функцию теперь выполняют в той или иной мере и в той или иной форме очень многие. Задача - организовать нормотворческий процесс, в котором принимал бы активное участие каждый профессионал и каждое библиотечное учреждение. Поэтому на региональном уровне важно наиболее полно реализовать имеющиеся возможности, накапливать нормотворческий опыт. Конечная цель этого - решать максимальное число вопросов на местном и региональном уровнях, т. е. именно там, где и возникают проблемы.

Теперь рассмотрим более конкретно, каковы возможности федерации в создании нормативной базы для библиотек муниципального звена, не относящегося к непосредственному ведению федеральных органов власти.

Несколько лет назад муниципальная библиотека находилась почти что в нормативном вакууме, но сегодня можно сказать, что основа для реформирования заложена. Правовая среда муниципальных библиотек начала формироваться с момента введения Федерального закона “О библиотечном деле”. Вспомним, что именно Закон впервые официально ввел термин “муниципальная библиотека”. Закон, как нормативный инструмент самого высокого статуса, регулирует деятельность муниципальных библиотек в самом общем виде.

Федеральные программы более конкретны, они являются не только действенным нормативным, но и экономическим инструментом. Однако, известно лишь несколько программ муниципальных библиотек, поддержанных из федерального бюджета. В последнее же время это становится все менее возможным.

Формой федерального влияния является также система государственных минимальных социальных стандартов, но она находится в начальной стадии разработки. Готовится Федеральный закон “О государственных минимальных социальных стандартах” (после первого чтения в Государственной Думе он был возвращен на доработку). В качестве “приложения” к нему разработан проект “Методических рекомендаций по определению нормативной величины расходов на культуру и искусство бюджетов всех уровней на основе минимальных социальных стандартов”. При всех теперешних недостатках проектов Закона и Методики, на наш взгляд, именно система социальной стандартизации позволит отрегулировать механизм финансирования муниципальных библиотек по потребности. При наличии средств, конечно.

Известно, что много неприятностей муниципальным библиотекам доставило знаменитое Постановление Правительства Российской Федерации № 1063-р от 3 июля 1996 г., которое одобрило (подчеркнем, что не утвердило, а одобрило) социальные нормы и нормативы, временно исполняющие функции социальных стандартов. Управление библиотек, науки и информатизации МК РФ готовит необходимые документы для внесения изменений в этот документ с тем, чтобы учесть особенности размещения сельских муниципальных библиотек. Напомню, что названные нормы предписывают иметь по одной библиотеке в населенных пунктах с числом жителей от 500 до 3000 без учета принципа библиотечного районирования. Это повлекло за собой попытку механического сокращения сети в некоторых регионах. Мы предлагаем, как это и было принято в библиотечной практике, учитывать не только населенный пункт, в котором расположена библиотека, но и близлежащие, входящие в ее зону обслуживания, а также использовать профессиональные стандарты при формировании сетевых единиц и ряд других важных моментов, позволяющих смягчить проявившееся отрицательное влияние распоряжения на библиотечную сеть. В настоящее время Минкультуры в инициативном порядке готовит соответствующий проект распоряжения Правительства Российской Федерации.

В настоящее время разработан проект Примерного устава муниципальной публичной (общедоступной) библиотеки, который отражает все основные жизненноважные вопросы современных муниципальных библиотек, включая имущественные и финансовые отношения. В ближайшее время мы планируем разослать его для обсуждения в регионах, а затем доработать по замечаниям и предложениям и утвердить в качестве рекомендательного. На его основании библиотеки (централизованные библиотечные системы), являющиеся юридическими лицами смогут внести изменения в свои действующие Уставы, а библиотеки, не имеющие статуса юридических лиц, смогут использовать документ при определении целей, задач, функций, организации деятельности, а также при подготовке собственных Уставов.

Утверждены “Основные положения организации сети муниципальных общедоступных библиотек в субъектах Российской Федерации” (Приказ Министра культуры № 682 от 14.11.97.). Документ основан на действующем законодательстве, разработан с учетом имеющегося опыта разных стран, современного уровня муниципальных общедоступных библиотек и перспективы их развития. Следует учитывать “особенность жанра” федерального документа, утверждаемого органом исполнительной власти и предназначенного для содействия в организации имущества муниципальных образований. Его “мягкость”, рекомендательный статус и многовариантность обусловлена именно этим. Подчеркнем также, что вопросы организации сети на местах могут решаться и с помощью иных нормативных документов, например, статей в региональных законах, программ модернизации (сохранения, развития) сети.

В управленческом арсенале МК РФ важное место занимают заседания Коллегий. Они посвящаются, как правило, самым актуальным проблемам. К числу таковых относятся и вопросы местного самоуправления, которым было посвящено заседание 3 ноября 1997 г. Итоги отражены в Приказе № 678 от 13.11.97. “О плане мероприятий Министерства культуры Российской Федерации по оказанию поддержки органам культуры субъектов Российской Федерации в реализации законодательства о местном самоуправлении”. План мероприятий включает 13 крупных позиций, в числе которых разработка государственных минимальных социальных стандартов в области культуры (предоставление населению услуг муниципальными учреждениями культуры) и методические рекомендации по их применению; подготовка рекомендаций по структурной перестройке сети учреждений культуры с учетом законодательства о местном самоуправлении; проведение научно-практической конференции “Муниципальная библиотека: место и роль в становлении местного самоуправления”.

Тема местного самоуправления отражена и в циркулярном письме Министерства “Об организации работы в муниципальных библиотеках (централизованных библиотечных системах) по содействию местному самоуправлению” от 02.10.97 № 01-176/16-29. Циркуляр сопровождает информационное письмо Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации № А4-10002 Пк от 23.09.97 “Об организации в муниципальных библиотеках (централизованных библиотечных системах) сбора, хранения и предоставления в пользование информации по вопросам местного самоуправления”.

Циркулярные письма часто используются для доведения информации до сведения органов управления культуры и библиотек. Вот еще один пример: “О нормах времени на работы, выполняемые в библиотеках” от 17.10.97 № 01-184/16-29. Письмо информирует о том, что вступили в действие новые нормы и указывается, что их можно приобрести в Центральном бюро нормативов по труду. Добавим, что в сборнике “Библиотека и закон” (вып. 3) новые нормы также опубликованы.

В заключение подчеркнем, что нормативный документ любого статуса - это всего лишь нормативный документ и не следует ожидать от него больше, чем он может дать “по условиям жанра”. Практическое соблюдение декларированных норм и правил зависит от всех и от каждого из нас.