Законодательная база обязательного экземпляра России: тенденции развития

Принятый 29 декабря 1994 г. Федеральный закон “Об обязательном экземпляре документов” уже сыграл важную роль в налаживании системы комплектования информационно-библиотечного фонда России. Резко увеличилось количество документов, поступающих в библиотеки по ОЭ. Если в 1990-1993 гг. библиотеки получали около 45% издаваемых в стране документов, то в настоящее время эта цифра составляет 70%.

Однако Федеральный закон, как и любое общественное явление, требует изменений и дополнений, хотя и был принят сравнительно недавно, после сложных и длительных обсуждений с участием всех заинтересованных сторон. Надо учитывать, что попытки стремительного и кардинального его пересмотра могут привести к непредсказуемым последствиям. Важно и то обстоятельство, что российская национальная система бесплатного и платного ОЭ функционирует на основе целого комплекса взаимосвязанных законодательных актов и нормативных документов не только федерального уровня, но и уровней субъекта РФ и органов местного самоуправления. В то же время множество подзаконных документов разрабатывается местными органами исполнительной власти именно на основе действующего Федерального закона об ОЭ. Внесение в него на данном этапе каких-либо серьезных изменений может фактически парализовать эту только что начавшуюся деятельность по упорядочению поступлений местного ОЭ в библиотеки и прочие депозитарии.

Главное концептуальное положение, принятие которого может изменить сущностный характер закона - распространение его на архивные службы. Вопрос требует основательной проработки. В законе заложен основной объект его действия: экземплярность различных тиражируемых документов. Закон не распространяется на документы “личного и секретного” характера, документы, созданные в единичном исполнении, архивные материалы. Это связано с тем, что функции ОЭ и архивных документов, существующих в единичных экземплярах, совершенно различны. Учитывая эту разницу, руководство Федеральной архивной службы при разработке закона ограничило деятельность архивных учреждений “Основами законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах.”. Но анализ использования архивных документов показал, что необходима дальнейшая разработка Основ законодательства РФ об Архивном фонде, требующая создания самостоятельного Закона об архивных документах, в котором будет отражена специфика их функционирования.

Действующий закон об ОЭ недостаточно разработан в части учета электронных изданий, так как в круг ОЭ они введены впервые. Требуется унификация понятия “электронное издание”, типологии, определенных принципов отбора электронных изданий для комплектования, методов их хранения и использования в информационно-библиографическом и библиотечном обслуживании. В последние годы “Информрегистр” внес много предложений и замечаний к действующему закону в этой части, но они не касаются типологических проблем, неясно, какие виды электронных изданий собираются определенными депозитариями, а какие нет.

В отечественной практике в основу классификации ОЭ положено два признака: стоимостной (бесплатный и платный, только для изданий) и территориальный (федеральный экземпляр, экземпляр субъекта РФ и местный). Оба эти признака взаимосвязаны: как федеральный, так и экземпляр субъекта РФ могут быть бесплатными и платными. Примечательно, что понятие “платный экземпляр” свойственно только отечественной практике - осталось от прежней советской системы книгоснабжения библиотек. Существует мнение, что развитие издательского дела в условиях рыночной экономики поставит под сомнение целесообразность сохранения института библиотечных коллекторов, стоимость услуг, которых значительно выше затрат библиотек на комплектование фонда непосредственно от производителей.

Мы не можем согласиться с этой точкой зрения. Действительно, получение книг непосредственно от производителей значительно дешевле, но в этом случае нужно вести работу не с одной тысячей издателей. Коллектор же предоставляет информацию и позволяет приобрести книги по всем отраслям знаний большего количества издателей. При этом не требуется больших затрат библиотек на поиск книг и содержание штата библиотекарей - комплектаторов. Подсчет затрат в обоих случаях говорит о пользе библиотечного коллектора. Поэтому мы будем отстаивать интересы платного ОЭ в соответствии с регламентом действующего закона.

Следует подробнее остановиться на проблеме количества ОЭ. Для многих издателей передача зафиксированных законом 17 экземпляров изданий крайне тяжела, особенно в случае малотиражных и дорогостоящих изданий. При внесении дополнений в закон количественные параметры поставляемых издателями бесплатных экземпляров изданий нуждаются в пересмотре. У разработчиков нет на этот счет единого мнения. Предложения о введении дифференцированной шкалы в зависимости от тиража противоречат законодательству, так как тираж изданий относится к сфере коммерческой тайны. Поэтому требуются предложения по вопросу уменьшения числа изданий по ОЭ. Ясно, что это не касается малотиражных видов продукции и дорогостоящих изданий. Сокращение основных видов ОЭ должно быть увязано с распределительными функциями библиотек и органов НТИ в области комплектования фондов. Многообразию видов изданий должно соответствовать многообразие собирателей. Именно такой подход дает возможность сократить экземплярность ОЭ. Эта тенденция отчетливо прослеживается в отношении местных газет, альбомов, картографических и ряда других изданий.

Главный вопрос, который не удалось решить в рамках действующего закона, - принятие ужесточенных санкций за его нарушение. Для его решения необходимо использовать Кодекс об административных правонарушениях и соответствующие подзаконные акты. Это позволит избежать многих трудностей, связанных с исполнением не только закона об ОЭ, но и целого блока законодательных актов, касающихся издания, распространения и использования различных видов информационных продуктов.

Конечно, внесение выше обозначенных изменений в действующий закон необходимо, однако, нельзя впадать и в другую крайность, пытаться его весь переделать с учетом сиюминутных факторов. Закон выполняет консолидирующую функцию и должен служить не год, а десятилетия. Прежде чем вносить кардинальные изменения, следует провести всесторонний анализ существующей ситуации, разработать механизм исполнения законодательства об ОЭ, согласовать и внести конкретные предложения по оптимизации действующей нормативной базы и организационно-технологической системы учета и использования ОЭ.

Ю.А.Гриханов

Система обязательного экземпляра документов: нормативно-правовое регулирование на федеральном и региональном уровнях

Исторический опыт института обязательного экземпляра огромен. Обязательному экземпляру в России исполнилось 216 лет, а в мире 462 г., если вести отсчет от Королевского ордонанса во Франции, которым ОЭ впервые был учрежден в 1537 г. Громадная историческая перспектива позволила этому институту набирать силу и совершенствоваться. Первоначальный замысел монархов сделать его инструментом контроля за инакомыслием, за сочинениями подданных сегодня сменился совсем другими идеями: ОЭ обеспечивает решение общечеловеческих задач сохранения культурного наследия, формирования полного национального библиотечно-информационного фонда в стране, предоставления широкого доступа к нему за счет государственной регистрации и библиографического учета информационного потока.

Отечественный институт ОЭ сравнительно недавно пришел к этим идеям, потому что до конца 80-х гг. поступления по ОЭ регламентировались закрытыми постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Функция надзора была преобладающей, хотя постепенно акцент все же смещался в сторону заботы о комплектовании фонда национальных документов. В1993 г. в России появился открытый законодательный акт об обязательных бесплатных и платных экземплярах изданий, принятый Постановлением Верховного Совета РФ. Затем были приняты детально разработанный Закон “Об обязательном экземпляре документов” и постановление Правительства РФ “Об обязательном экземпляре изданий”. Надо подчеркнуть различие между актами: закон касается всех видов документов, а постановление Правительства - только изданий. В 1995 г. вышел приказ Госкомпечати России за № 129 об утверждении инструкций по рассылке и доставке платного и бесплатного ОЭ. Следует упомянуть также статьи из Кодекса РФ “Об административных правонарушениях”, предусматривающие административные взыскания за нарушение порядка доставки ОЭ.

В 1995 г. Россия стала инициатором принятия в рамках межпарламентской Ассамблеи СНГ законодательного акта об обязательном экземпляре документов для стран СНГ. Эту инициативу проявила Библиотечная Ассамблея Евразии при поддержке Государственной Думы РФ, Министерства культуры РФ и российских специалистов, которые вместе со специалистами стран СНГ разработали рекомендательный акт для государств - членов СНГ “О единой политике в области обязательного экземпляра документов”. Этот факт говорит о том, что единое культурное и информационное пространство на территории ближнего зарубежья продолжает быть заботой государственных органов.

Надо отметить, что библиотечное законодательство получило высокую оценку и со стороны европейского сообщества. Так, Комиссией Совета Европы по культуре библиотечное законодательство и Федеральный закон РФ “Об обязательном экземпляре документов” были признаны соответствующими уровню европейских стандартов и отмечены как достаточно прогрессивные, охватывающие новые виды документов и исповедующие демократические принципы.. Контрастно выглядит на этом фоне наша собственная неудовлетворенность системой ОЭ, высказанная в потоке статей, писем в адрес разработчиков закона. С одной стороны , предъявляют свои требования библиотекари, с другой - не удовлетворены издатели.

У нас сегодня 18 библиотечных и информационных учреждений, которые традиционно получают бесплатный ОЭ, и в этом отношении наша страна уникальна по сравнению с другими странами мирового сообщества. Но надо учитывать, что есть и третья сторона - авторы интеллектуальной продукции, которые не находят своих произведений в крупнейших национальных книгохранилищах. Те, кто сегодня говорит, что ситуация с обязательным экземпляром катастрофическая, что он не работает, не правы. Подобные заявления опровергает внушительная статистика поступления по ОЭ книг, газет, журналов и других видов документов.

Столь же безосновательны призывы сократить число бесплатных обязательных экземпляров. По мнению одного сторонника, такой меры, 17 комплектов - это продразверстка эпохи военного коммунизма. Да, ОЭ - своеобразный натуральный налог, установленный законом в связи с тем, что библиотечные учреждения находятся в трудных финансовых условиях. Ни федеральный, ни региональные бюджеты не могут в настоящее время выделить 18 крупнейшим держателям национальных информационных ресурсов средств на закупку документов, которые с каждым днем дорожают. На мой взгляд, 17 обязательных экземпляров, которые введены Федеральным законом для книг, брошюр и журналов, 14 - для изоизданий и нотных изданий, 9 - для газет, не являются чрезмерными. Они необходимы для поддержания национальных информационных ресурсов, обеспечения рекламы издательской продукции, для того чтобы наши наука и экономика развивались нормально. Наше государство в XXI в. не сможет существовать без хорошо налаженного распространения информации и доступа к ней, который может быть полноценным не только через торговую сеть, но и через систему библиотечных и архивных фондов, других общедоступных хранилищ документов.

Спад и рост книгоиздания в России - повторяющиеся процессы. По данным Ю. Майсурадзе, анализировавшего статистику печати, аналогичная динамика развития издательского потока была в России на рубеже XIX и XX в. Майсурадзе приводит следующие данные: в 1901 г. было выпущено чуть больше 10 тыс. названий книг, в 1912 г. - 34,6 тыс. Смотрим далее: 1970 г. - 50 тыс. названий, 1990 г. - 41 тыс., 1993 г. - 29 тыс. Но в 1998 г. - более 46 тыс. Таким образом, количество изданий растет, и неуклонно встает проблема полноты ОЭ. В то же время 80% издательских фирм стали частными. Это еще более усложнило доставку ОЭ. Если несколько десятков государственных учреждений легко дисциплинировать и контролировать, то для тысяч производителей требуется новый механизм управления. Надо учитывать еще и тот факт, что 42,8% книг выпускается сегодня не в столичных, а в региональных издательствах. Вот почему система ОЭ стала многослойной. Есть, во-первых, бесплатный и платный ОЭ. Во-вторых, имеется федеральный ОЭ, ОЭ субъекта РФ и даже районный (городской) - местный ОЭ. Все это было предусмотрено Федеральным законом “Об обязательном экземпляре документов” и должно сохраниться. Чтобы обеспечить полноту национального библиотечно-информационного фонда, необходимо учитывать не только столичные, но и региональные издательства .Сегодня регионы уже приближаются к доле Москвы и Санкт-Петербурга на рынке издательской продукции. Вот почему очень важно развивать региональное законодательство об ОЭ. Одновременно с этим надо развивать контролирующие функции национальных библиотек республик, краевых и областных универсальных научных библиотек за доставкой местных изданий по ОЭ на всех уровнях..

Очевидно, что, согласно Федеральному закону, невозможно регулировать количественные поставки ОЭ в регионах и механизмы этого процесса. Сформулировано право на существование местного ОЭ субъектов РФ, на его введение местными парламентами. Но это, к сожалению, не всегда находит понимание на местах. На недавнем совещании в Министерстве культуры РФ представитель одного из областных комитетов культуры сетовал на то, что в федеральном законодательстве многие конкретные вопросы работы учреждений культуры не регламентированы, а переданы областным законодательным органам, и пошутил, что скоро каждое село будет принимать закон. А между тем в этой ситуации нет ничего смешного. Нормальное развитие местного самоуправления предполагает решение конкретных вопросов развития информационной структуры, библиотечного, архивного дела на основе правовых нормативных актов, разрабатываемых и принимаемых в субъектах РФ, в районах и городах.

Региональное библиотечное законодательство можно подразделить на три группы. К первой группе следует отнести законы или постановления администрации, подписанные губернатором, фактически устанавливающие выполнение Федерального закона на местном уровне, копирующие с него основные положения, а также выделяющие один или два ОЭ для центральной библиотеки. Никакой специфики регионального механизма ОЭ в этих документах не обнаруживается. Во вторую группу входят акты, в которых не только детализирован порядок поставки ОЭ, но и расширен круг его получателей - до нескольких библиотек. Например, наряду с центральной универсальной научной библиотекой ОЭ получает университетская или академическая библиотеки, либо 3-4 центральные библиотеки региона: универсальная научная, специальная библиотека для слепых, библиотеки для детей и юношества. Этот подход несколько расширяет систему ОЭ, но не делает ее достаточно полной, охватывающей все виды документов. К тому же здесь фигурирует только издательская продукция.

К третьей группе следует отнести все виды документов: не только издания, но и аудиовизуальную продукцию (видеофильмы, звукозаписи, кинофильмы), электронные документы. Кроме того, поток документов дифференцирован здесь по соответствующим органам информации и тем библиотекам, которые наиболее приспособлены к их сбору, хранению и использованию. Речь идет не только о библиотеках, но и об органах радиовещания, кинофикации, архивах, информационных центрах. В этих законах мы видим реальное отражение специфики региона, стремление к тому, чтобы закон работал по-настоящему. Именно эти законы основательно развивают положения Федерального закона и в полной мере реализуют на местах конституционное право доставки ОЭ.

Важно, что в регионах контроль за доставкой ОЭ все смелее возлагают не административный орган, выдающий лицензию или регистрирующий соответствующий вид документов, а на те центры, которые получают ОЭ, заинтересованные в его хранении и использовании. Кстати, такие рекомендации еще год назад давали и РГБ, и РНБ, обеспечивая хорошую научную основу, аналитическую базу для совершенствования системы ОЭ.

А как быть с нарушителями закона? Применять санкции или стимулы? Я убежден, что санкции, указанные в Кодексе об административных правонарушениях, достаточно весомы, но следовало бы увеличить штрафы при многократных нарушениях поставки ОЭ. В этом случае штраф в 7 или 10 минимальных окладов, как записано в российском законодательстве, мера недостаточная. Однако более эффективны, на мой взгляд, все же стимулы, которые позволят издателям, поставляющим свои издания по ОЭ, почувствовать ощутимую выгоду от этого. Во многих законах субъектов РФ лишь сказано, что производители и поставщики ОЭ получают право бесплатно регистрировать свою продукцию в государственной библиографии и публиковаться в базах данных. Но этого мало. Следует предусмотреть больше стимулов и льгот для производителя документов, выполняющего закон. Законопослушные издатели должны, например, иметь приоритетное по сравнению с нарушителями право на включение своих изданий в Федеральную программу поддержки книгоиздания.

Выдачу стандартных книжных номеров, штрих-кодов на издательскую продукцию, предоставление грантов от государственных учреждений, а также выдвижение издателей, типографий и их продукции на премии, конкурсы и т. д. Тоже можно поставить в зависимость от соблюдения ими буквы закона. Совершенствование системы ОЭ должно идти на всех уровнях: и на федеральном, и на региональном, где процесс принятия соответствующих законов еще продолжается.