Назад I Оглавление I Вперед

Глава 6. Современная государственная библиотечная политика и перспективы правового обеспечения деятельности библиотек

1. Библиотеки в 1994—1999 годах

Как мы уже отмечали в 1-й главе, в 1993 г. Россией в рамках сотрудничества с Советом Европы была начата подготовка национального доклада “Государственная культурная политика в России”. Анализ ситуации затянулся на годы, так как в соответствии с принципами программы он предполагал подготовку национального доклада российскими специалистами, далее изучение и описание культурной политики России международными экспертами и уже после этого совместное обсуждение двух докладов. Результаты работы постоянно освещались в печати: в выпусках серии МК России “Ориентиры культурной политики” публиковались как подготовительные материалы для доклада, так и сам доклад. И, наконец, после обсуждения на заседании Комитета по культуре Совета Европы в Страсбурге 13 мая 1996 г. издательством “Либерея” в 1998 г. были опубликованы обобщающие материалы [205]. Такая последовательность во времени отражает не только развитие взглядов экспертов на проблему, но и те неизбежные изменения, которые были обусловлены дальнейшей трансформацией общественного развития. Поскольку данные материалы отражают основополагающие тенденции этих изменений, мы не можем не учитывать их и при анализе состояния библиотек.

Так, российские эксперты отмечают, что “в середине 1990-х гг. в России нет общегосударственной культурной политики. Отсутствуют цели и приоритеты, на реализацию которых была бы направлена согласованная деятельность различных органов государственной власти” [205, с. 44]. Формулировка не совсем точна. Речь, видимо, идет о том, что “декларации в официальных документах не совпадают с тем, что реально предполагается делать и делается в сфере культуры” [там же]. Если обобщить цели культурной политики, сформулированные в различных документах этого периода Президентом и Правительством, то они сводились к следующим трем моментам: сохранение культурного потенциала, обеспечение деятельности организаций и работников культуры и поддержка развития культуры. На практике, как отмечают российские эксперты, главным приоритетом культурной политики середины 1990-х годов является “сохранение существующего комплекса государственных учреждений культуры (включая учреждения профессионального образования), их доступность для населения” [там же]. При этом зарубежные эксперты отмечают, что данная “цель была не только определена, но и достигнута, что делает честь Министру и его сотрудникам” [там же, с. 287]. А сохранять, как отмечают зарубежные эксперты, есть что. Это “культурное наследие (движимое и недвижимое), многообразие традиций и этнических групп, блестящая сеть организаций культуры, полученная от советского режима, высокий уровень подготовки сотрудников, которые отдают все силы своей деятельности, несмотря на трудные условия” [там же]. В этой связи очевидны и рекомендации, данные зарубежными экспертами,— необходимость переориентации бюджетного финансирования на развитие, а не на сохранение, на инновации, а не на учреждения. Такие рекомендации столь же просты, сколь и далеки от реальности, ибо как отмечалось в одном из приказов Министра культуры по итогам развития отрасли, “в 1997 г. финансирование отрасли составило 32 %... от утвержденного плана” [31, с. 3].

Каковы основные характеристики деятельности библиотек указанного периода? Для ответа на вопрос мы используем различные показатели: официальные документы, публикации в печати, государственную статистику, аналитические и исследовательские материалы. Порой они будут противоречить друг другу. Во второй половине 1990-х годов массовая печать говорит о проблемах библиотек значительно меньше. Уходят в прошлое их сравнения с символами духовного состояния нации и основой ее будущего возрождения. Иначе меняется стиль профессиональной печати. Особенно интересен облик журнала “Библиотека”, наиболее полно отражающего позицию Министерства культуры. Утверждения в ряде публикаций о том, что именно библиотеки оказались наиболее адаптированными и стабильными в период бурных потрясений, постепенно придали журналу праздничность ощущений миробытия. В качестве социальной востребованности библиотек приводятся наблюдения, свидетельствующие о том, что сегодня библиотеки не способны вместить всех желающих, утверждения о “росте их посещаемости (во многих библиотеках за последние 2—3 года в среднем в 2—2,5 раза)” [199, c. 6]. Однако официальная статистика свидетельствует об ином.

Государственная статистика в области культуры готовится ГИВЦ Министерства культуры России. В официальном издании 1999 г. представлены следующие данные по итогам развития библиотечной сферы [267, с. 5]. Общее количество массовых (т. е. публичных, общедоступных) библиотек всех ведомств в течение 1990-х годов неуклонно сокращалось: 1990 г.— 63 018; 1995 г.— 54 384; 1998 г.— 52 177. Продолжал также сокращаться и совокупный библиотечный фонд: 1990 г.— 1153 млн; 1995 г.— 1098 млн; 1998 г.— 1053 млн.

Той же динамике подвержено и общее количество читателей: 1990 г.— 71,8 млн; 1995 г.— 60,5 млн; 1998 г.— 59,3 млн.

Если из общего количества общедоступных библиотек вычленить библиотеки муниципальные , то окажется, что для них характерны те же тенденции.

Количество библиотек сокращалось: 1990 г.— 50 237; 1995 г.— 50 032; 1998 г.— 49 111. Совокупный фонд изменялся соответственно: 921 млн; 984 млн; 974 млн. Несколько возросло количество читателей: 53,7 млн; 54 млн; 55,6 млн [там же], что означает: на 3,4 % возросло количество читателей в 1998 г. по отношению к 1990 г. и на 2,8 % в 1998 г. по отношению к 1995 г. Мы дополнительно просмотрели еще несколько изданий, приводящих государственную статистику ГИВЦ [243, с. 10—11; 242, с. 10—11]. Во всех трех изданиях одного Министерства встречаются разночтения в цифрах, однако тенденция подтверждается. В целом общедоступные библиотеки оказались менее востребованы обществом. В печати и в различных докладах, как правило, приводится аргументация в пользу противоположного и не соответствующего реальности тезиса, объясняющая, почему выросло количество читателей. Для нас необъяснима подобная аберрация профессионального сознания. В какой-то мере приводимые доводы можно принять во внимание как ответ на вопрос — почему должно было бы вырасти количество читателей? Среди доводов можно назвать следующие: появление новых читательских категорий, возросшая необходимость в реквалификации либо повышении квалификации пользователей, необходимость адаптации к меняющемуся миру и т. д. С нашей точки зрения, эти доводы применимы к деятельности универсальных научных библиотек — центральных библиотек субъектов Федерации, услуги которых действительно оказываются более социально востребованными. Однако, несмотря на всю их значимость, масштабы их обслуживания ограничиваются 89 центральными городами России. Статистическую же картину определяет иной тип библиотек, которые расположены в сельской местности. В соответствии с данными ГИВЦ, в 1998 г. было 39 105 общедоступных библиотек всех ведомств, расположенных на селе. Из них 38 726 — филиалы центральных муниципальных библиотек [243, c. 10—11]. Таким образом, 99 % сельских библиотек — это библиотеки “министерства культуры”, иными словами, 79 % всех общедоступных государственных библиотек находится в сельской местности. Несмотря на бытующее мнение на преимущественное закрытие библиотек именно в сельской местности, в действительности это не так. За период с 1994 по 1998 год всего было ликвидировано 2804 библиотек, т. е. около 5 %, в то время как применительно к сельской местности этот процент составляет 1,4 [267, с. 5]. Основная причина сохранения примерно на прежнем уровне количества читателей в России в период с 1995 по 1998 год заключается в том, что на селе библиотека часто является не только единственным бесплатным учреждением культуры, но и вообще единственным социальным учреждением, казенным домом, который открыт для всех желающих. Клубные учреждения, количество которых на селе еще более значительно, после ликвидации коллективных форм ведения хозяйства в основном перешли на платные услуги.

В том, что сеть общедоступных библиотек в основном была сохранена, велика заслуга и федерального центра. Однако рычаги его влияния были крайне ограничены, и прежде всего это сдерживающее начало Федерального закона “О библиотечном деле”. Как отмечалось в разосланном во все субъекты Федерации “Обращении Российской библиотечной ассоциации”, в случае ликвидации ЦБС и их филиалов “нарушается Закон РФ „О библиотечном деле“, гарантирующий защиту библиотек от неправомерных решений местных властей” [237, с. 15].

Одним из оснований для происходящего процесса ликвидации библиотек либо переструктуризации библиотечного обслуживания на муниципальном уровне послужил, прежде всего, принятый в 1995 г. Федеральный закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления”. Внедрение любого закона возможно только при соблюдении конституционных гарантий, в т. ч. на доступность культуры, информации. Возможный механизм — это контроль с помощью социальных нормативов. Однако, как уже отмечалось, федеральные нормативы в данной сфере имеют только рекомендательный характер [34, с. 177, а также 22, 25, 33], а на уровне субъектов Федерации они в большинстве не приняты. Местное самоуправление оказалось пока не готовым принять на себя заботу о библиотеках. Таким образом, во многом общедоступные муниципальные библиотеки уже выпали из сферы государственной политики, но еще не попали в сферу местной политики. Реально в данный период сократилась не только доступность библиотечного обслуживания, но и доступность информации в тех случаях, когда библиотеки продолжают работать. На фоне общей тенденции сокращения совокупного библиотечного фонда, наиболее остро она коснулась филиалов муниципальных библиотек, многие из которых оказались полностью лишенными каких-либо новых поступлений. В условиях крайне ограниченной подписки большинство филиалов перестали выписывать ту или иную профессиональную периодику, покупать специальную литературу. Подписка общественно-политической периодики часто обеспечивается за счет средств каких-либо политических партий и движений, что также ведет к деформации позиций библиотеки. В условиях отсутствия средств коммуникации (в ряде областей до 30 % общедоступных библиотек не имеют телефона), ликвидации системы межбиблиотечного абонемента и затруднения внутрисистемного обмена, ограниченности или отсутствия новых поступлений в библиотечные фонды, общедоступные библиотеки оказались в крайне сложном положении. В подобной ситуации библиотеки не способны реализовать свои сущностные функции — прежде всего информационную, а также образовательную, т. е. как раз те функции, которые должны быть наиболее востребованы. Характерный облик филиала муниципальной библиотеки — это учреждение, удовлетворяющее прежде всего релаксационные и ограниченно (в пределах школьной программы) образовательные потребности; по составу своего фонда отстающее от реальности на 5—7 лет, тяготеющее прежде всего к культурным формам работы. Последнее обстоятельство представляется особенно важным, так как преобладание форм культурно-массовой работы оказывается не только вынужденным, но и более соответствующим особенностям нашего профессионального менталитета .

Мы специально остановились на особенностях положения муниципальных библиотек, с целью их последующего сопоставления с провозглашенными приоритетами государственной политики. В 1995 г. впервые со всей четкостью формулируется, что “информатизация библиотечного дела — а Министерство культуры рассматривает ее в качестве главного приоритета своей библиотечной политики — подразумевает максимальное расширение доступа граждан ко всем российским и зарубежным источникам информации...” [199, с. 5]. Еще более радикально данная задача была сформулирована в 1999 г.— “обеспечить доступ всех ко всему, что есть в мире” [195, с. 6].

Управление библиотек Министерства культуры России занимает активную позицию в плане определения приоритетов, целей государственной библиотечной политики. Один из эффективных рычагов ее реализации — это так называемые директорские конференции, проводящиеся раз в год научно-практические конференции директоров центральных государственных библиотек субъектов Федерации, а также других крупных российских библиотек. В качестве основного организатора таких конференций (и формально, и по сути) выступает Министерство культуры, которое представляет и основной доклад, формулирующий, как правило, главные направления развития, и анализ текущей ситуации. Значимость данных конференций достаточно велика, прежде всего в плане формирования консолидированной профессиональной идеологии. Этапной вехой в плане формирования государственной политики стала конференция 1996 г. (г. Омск) “Государственная политика в области библиотечного дела и реализация законов РФ „О библиотечном деле“ и „Об обязательном экземпляре документов“”. На этой конференции в докладе Е. И. Кузьмина впервые обосновываются все основные приоритеты государственной библиотечной политики:

— информатизация библиотечного дела и прежде всего развитие системы Либнет;

— формирование российской информационной системы “Books in print”, способствующей налаживанию механизма комплектования библиотек в условиях книжного рынка;

— обеспечение безопасности и сохранности библиотечных фондов;

— развитие межведомственной кооперации российских библиотек, включение их в мировой информационный обмен;

— реализация и развитие системы правовых и нормативных актов, обеспечивающих развитие библиотечного дела.

Спустя год в число приоритетов Министерства включается еще одно направление — организация деятельности муниципальных библиотек в новых условиях.

Практически без изменений эти приоритеты указывались и на последующих “директорских” конференциях: “Универсальная научная библиотека как центр информационно-библиотечного обслуживания региона” (Кемерово, октябрь 1996 г.), “Современная универсальная научная библиотека на рубеже тысячелетий” (Челябинск, июль 1998 г.), “Проблемы создания и интеграции информационных ресурсов российских библиотек” (Москва, апрель 1999 г.). Большое значение для формирования консолидированной библиотечной идеологии имели и ежегодные Крымские конференции “Библиотеки и ассоциации в меняющемся мире: новые технологии и новые формы сотрудничества”. Несмотря на то, что конференция носит международный характер, реально в организации содержания и программы значительную роль играет Министерство культуры России.

Приоритеты, сформированные Министерством совместно с библиотечной общественностью, РБА, во многом послужили основой и для целевой финансовой поддержки общероссийских библиотечных программ. В 1993—1996 гг. на уровне Правительства РФ была утверждена и частично профинансирована федеральная целевая программа “Сохранение и развитие культуры и искусства”, которая включала раздел “Формирование, сохранение и использование библиотечных фондов”. В 1996 г., в соответствии с Указом Президента “О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации” [9, с. 10] федеральная целевая программа на последующий период “Развитие и сохранение культуры и искусства в Российской Федерации (1997—1999)” получила статус президентской [см. также 21, с. 12 и 32, с. 13]. Министерство культуры РФ было назначено “государственным заказчиком — координатором программы”. В данной программе также был выделен специальный раздел “Модернизация библиотечного дела и сохранение библиотечных фондов”. В основе целевого распределения средств по данному разделу примерно те же приоритеты. Это, прежде всего, создание общероссийской информационно-библиотечной сети Либнет [200, 268], направленной на внедрение современных информационно-библиотечных технологий в библиотеках России и обеспечивающей информационно-библиотечную деятельность на основе современных компьютерных технологий и средств телекоммуникаций, а также осуществление проекта “Российские библиотеки в Интернете” [230, с. 49]. Это также поддержка формирования российской национальной системы информации о книгоиздании “Books in Print”, внедрение новых технологий в процессы реставрации и консервации и т. д. В целом, использование и идеологического, и финансового механизма свидетельствует о том, что именно в сфере библиотечного дела, в отличие от других подотраслей культуры, формирующаяся политика носит явно инновационный характер. В условиях стабильного развития страны такую опережающую, перспективную политику необходимо было бы однозначно определить как позитивную. Однако продолжающееся расслоение в возможностях библиотечного обслуживания в различных регионах говорит и в пользу необходимости “выравнивающей политики”. В целом, как отмечают эксперты Совета Европы, доля федерального участия в развитии культуры в субъектах Федерации крайне мала: в 1994 г. доля федерального бюджета по отношению к региональному и местному составляла 19,4 %. В других странах этот процент составляет: во Франции, например,— 38 %, в Нидерландах — 29 % [205, с. 176].

Общероссийские инновационные проекты, реализуемые прежде всего на федеральном уровне, не могут обеспечить быструю отдачу в общероссийском масштабе. Ибо инновационные процессы, прежде всего, подготавливают условия для последующих, отдаленных во времени более значимых изменений. Однако в регионах подобная политика часто воспринимается как декларативная, оторванная от библиотечной практики. Успех ее или неуспех определяется стабильностью развития общества, в случае развития позитивного сценария подготовленные в библиотечной сфере структурные перестройки неизбежно должны привести к общероссийскому эффекту. С точки зрения оценки сегодняшнего дня данная политика легко уязвима: массовое профессиональное сознание воспринимает ее как уже известную в истории ситуацию двоемыслия, т. е. наличия идеальной реальности, которую формируют статьи библиотечной прессы, доклады на “директорских” конференциях, и реальной практики работы, прежде всего, провинциальных библиотек. Как правило, ее негативные аспекты на федеральном уровне не обсуждаются, так как они не укладываются в “идеологию обновления”.

24 апреля 1998 г. в Совете Федерации Федерального собрания состоялись парламентские слушания “О библиотечном обслуживании населения Российской Федерации”. Несмотря на то, что они были организованы также с участием Министерства культуры России, поставленная цель — привлечь внимание к проблемам библиотек — обусловила сценарий, более ориентированный на показ реальности, чем демонстрацию совершенства планов. Принятые по результатам слушаний рекомендации отмечают, что “в результате почти полного прекращения финансирования текущей деятельности библиотек в 1996—1997 гг. (как правило, средства в основном выделялись на оплату труда библиотекарей и подписку на журналы и газеты) сложилось крайне тяжелое, подчас катастрофическое положение по важнейшим направлениям их работы, в том числе по обеспечению сохранности и безопасности библиотечных фондов, а также их доступности пользователям. Кроме того, у библиотечных работников недопустимо низкий уровень оплаты труда, который, по данным 1996 г., ниже среднего уровня оплаты труда в России в два раза и находится на уровне официального прожиточного минимума, а в 26 процентов субъектов Федерации — ниже его” [279, с. 4]. В завершении констатирующей части подчеркивается, что “перечисленные негативные факторы ставят под угрозу возможность реализации конституционных прав граждан России на свободный доступ к информации, образованию, культурным ценностям...” [там же, с. 5]. В действительности конституционные права граждан России нарушаются в массовом порядке, что вызвано и неудовлетворительным формированием библиотечных фондов, и нарушением традиционных библиотечных связей (ВСО, МБА, книгообмен) [303, с. 48].

Выше мы уже пытались обосновать, что право на библиотечное обслуживание, сегодня можно отнести к базовым, естественным правам человека, ибо библиотека — это институт, предоставляющий информацию, но, в отличие от других информационных учреждений и прежде всего СМИ, не в препарированной, а в наиболее демократической форме, предоставляя выбор самому пользователю. Данная точка зрения не разделяется субъектами культурной политики России. Так, в структуре федеральных расходов на культуру библиотеки занимают лишь 5-е (предпоследнее!) место в ряду шести условно выделенных позиций: музеи — 48 %, исполнительские искусства — 13,3 %, образование — 10,9 %, программы — 10,6 %, библиотеки — 8,7 %. Расходы на музеи, таким образом, превышают расходы на библиотеки в 5,5 раз! В структуре расходов на культуру на региональном и местном уровне библиотеки в том же ряду занимают 3-е место (17 %), уступая клубам (24,1 %) и образованию (22,2 %) [205, с. 177—179]. Таким образом, на основании данных структурного распределения финансов можно сделать вывод, что основным приоритетом федеральной культурной политики является сохранение сосредоточенных в крупнейших музеях ценностей, а на региональном уровне таковым является поддержка культурно-досуговой деятельности клубов. Что касается собственно библиотечной федеральной политики, то в данном случае главным приоритетом является информатизация, а на региональном и местном уровне — сохранение сети библиотек, которые также во многом “приняли на себя функции культурных центров” [279, с. 3].

Показательны данные и по уровню заработной платы. Так, начисленная среднемесячная заработная плата работников организаций и учреждений культуры федерального ведения составила в 1998 г. 842 рубля. В библиотеках того же уровня — 772 руб. Средняя заработная плата для работников культуры местного ведения составила в том же году 536 рублей, а библиотечных работников — 432 рубля. Интересен и такой факт. В целом, в 1998 г. в отрасли культуры было занято 733 587 работников. Среди них работников библиотек — 133 527, т. е. 1/5 часть (5,49), в то время как их доля в совокупной заработной плате составляет лишь 1/7 (7,3)! Данные цифры (все приведены и рассчитаны по официальному изданию Министерства культуры [324]) также свидетельствуют о приоритетах государственной политики.

В октябре 1996 г. Указом Президента России создается Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству. В него помимо председателя и секретаря входят 38 человек. 15 из них — представители сценических видов искусств. Все библиотеки России представляет генеральный директор Всероссийской государственной библиотеки иностранной литературы Е. Ю. Гениева .

По результатам парламентских слушаний были приняты рекомендации в адрес Федерального собрания, Правительства, Министерства культуры, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Интересно отметить, что первые пункты рекомендаций по всем перечисленным адресам касаются формирования правовой базы сохранения и развития библиотечного дела. Так, из пяти рекомендаций в адрес Федерального собрания все пять посвящены вопросам развития правового обеспечения деятельности библиотек.

Данное положение принципиально важно. Как мы уже отмечали, в современной ситуации существует ограниченное количество средств государственной культурной политики. Среди них целевое финансирование, формирование соответствующей идеологии развития и, главное,— правовое регулирование. Принятие в 1994 г. Федерального закона “О библиотечном деле” лишь заложило основы правового обеспечения деятельности библиотеки в качестве уникального социального института, сочетающего в себе информационные, досуговые, образовательные, культурные функции. Однако каждая из этих сфер деятельности регулируется специальным законодательством, которое также развивается [175, 176, 177]. При формировании государственной библиотечной политики было бы необоснованно не учитывать этот фактор. Возможности целевого финансирования крайне ограничены. Формирование соответствующей идеологии развития — сложный механизм, и, не будучи подкреплен практическими изменениями, он может привести к противоположному эффекту, что уже случалось в нашей истории. Поэтому принципиально значимым становится учет перспектив развития библиотек в смежном законодательстве, и прежде всего в сфере информации и образования [112, 130]. В уже цитированной монографии Е. И. Кузьмина отмечается, что “сильной и сбалансированной государственная библиотечная политика будет только тогда, когда она будет векторной суммой, по крайней мере, трех сильных библиотечных разделов государственной культурной, образовательной и информационной политик” [195, с. 66]. Однако на практике реализация данного положения встречает затруднения.

В январе 1995 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” [8]. С точки зрения специалистов-информатиков, это — базовый закон для активно развивающейся информационной сферы. С точки зрения специалистов, определяющих библиотечную политику, библиотека является одним из основных звеньев информационной сферы. Однако при всей проработанности данного Закона библиотеки как информационные учреждения в нем только упоминаются. И это, несмотря на то, что одним из ключевых понятий Закона являются “государственные информационные ресурсы” различных уровней.

В январе 1996 г. выходит Постановление Правительства РФ “Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации” [23]. В соответствии с ним устанавливаются ряд налоговых льгот и финансовых вливаний в сферу информационного обслуживания населения. С точки зрения Правительства, библиотеки в информационном обслуживании населения не участвуют. А ведь с точки зрения субъектов библиотечной политики, это — главное направление перспективного развития библиотек. То же общегосударственное видение (вернее, отсутствие такового) роли библиотек демонстрирует и Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене” (июнь 1996 г.) [6].

В течение трех последних лет на общегосударственном уровне дважды проявлялся интерес к библиотекам как к информационным учреждениям — в обоих случаях в качестве учреждения, обеспечивающего информационную поддержку существующих институтов власти. Во исполнение Указа Президента России “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” (июнь 1997 г.) Правительство РФ совместно с Администрацией Президента принимает решение “Об организации в муниципальных библиотеках (централизованных библиотечных системах) сбора, хранения и предоставления в пользование информации по вопросам местного самоуправления” [236]. В соответствии с рекомендацией “деятельность муниципальных библиотек должна быть направлена на организацию библиотечного и информационного обеспечения как руководителей органов местного самоуправления и муниципальных служащих, так и всего населения” [236, с. 82].

В целях реализации Указа Президента “О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации” (июль 1993 г.) в августе 1998 г. подписывается Соглашение “О порядке взаимодействия Министерства культуры Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ в области правовой информации” [30, с. 44]. Данное соглашение положило начало созданию в России “публичных центров правовой информации” на базе использования “центрального интегрированного банка правовой информации ФАПСИ”. Подобные центры уже созданы в РГБ, РНБ, ряде центральных библиотек субъектов Федерации и активно работают в плане предоставления населению правовой информации [262, 320]. Положительный опыт работы библиотек в данном направлении обсуждался на Государственной комиссии по информатизации (ГКИ) при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информации (июнь 1998 г.). Признав, что “библиотеки всегда оказывали информационную поддержку властным структурам всех уровней” [29, с. 129], Комиссия “считает общедоступные федеральные, региональные и муниципальные библиотеки неотъемлемой частью создаваемой структуры информационного обеспечения органов управления федерального, регионального и муниципального уровней” [там же, с. 130]. Возможность функционирования той или иной библиотеки в качестве звена системы информационного обеспечения властных структур вполне реальна. Но если этим и исчерпывается приоритетное видение возможностей библиотек в информационной работе Государственной комиссией по информатизации, то это свидетельствует о значительном недопонимании современной роли библиотек. Кроме того, необоснованно и противоправно само решение ГКИ о включении всех общедоступных библиотек в качестве “неотъемлемой части” в систему информационного обеспечения органов власти. Оснований для подобного отнесения может быть много: конкретные соглашения, договоры, дополнения в уставах либо других учредительных документах библиотек и т. д. Но не решение ГКИ.

Такие действия свидетельствуют о наличии определенных тенденций на общегосударственном уровне в формирующейся государственной библиотечной политике. Как мы видим, формируется она на основе сложения многих векторов, один из которых — очередная попытка придания библиотекам статуса “опорных баз” институтов власти.

Таким образом, среди основных характеристик современной государственной библиотечной политики необходимо назвать:

— четко выраженный инновационный характер библиотечной политики, направленный прежде всего на поддержку современных информационных технологий;

— отсутствие на общегосударственном уровне целостного видения библиотеки как полифункционального демократического учреждения;

— внутриотраслевой характер формирования основных приоритетов политики. Приоритеты, сформированные внутри библиотечного сообщества, не разделяются ни на уровне определения стратегии развития отрасли культуры в целом, ни в смежных сферах (информация, образование);

— недостаточное использование правовых механизмов регулирования библиотечной сферы.

2. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О библиотечном деле”

В 1998 г. Комитет по культуре Государственной Думы России совместно с Управлением библиотек Министерства культуры начал работу по подготовке Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О библиотечном деле“”. За период действия Федерального закона “О библиотечном деле” в стране произошли серьезные изменения. Прежде всего, получили дальнейшее развитие процессы федерализации, обусловленные принципиальными положениями Конституции 1993 г. Очевидно, что их реальное развитие, а также соответствующая трансформация всего правового поля не могли быть учтены составителями библиотечного закона. За этот же период произошли серьезные изменения в сфере гражданского права. Напомним, что Первая часть действующего Гражданского кодекса была принята Государственной Думой лишь за месяц (21 октября 1994 г.) до принятия библиотечного закона. А именно гражданское право содержит положения, имеющие значение практически для всех правоотношений граждан и организаций. Необходимо учитывать и серьезные изменения, которые начали происходить в библиотечно-информационной сфере, прежде всего обусловленные внедрением электронных технологий.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что большая часть положений Федерального закона “О библиотечном деле” продолжают оставаться актуальными. Закон способен оказывать регулирующее воздействие на библиотечное дело — как в плане утверждения прав граждан, так и обеспечения деятельности и создания условий для развития библиотечной сферы. Практическая нереализуемость ряда гарантий (зафиксированных в форме ответственности государственных органов разных уровней) обусловлена более экономической неспособностью государства.

Как мы уже отмечали, в США федеральные библиотечные законы принимаются сроком на пять лет, с последующим обсуждением результатов их реализации и возможным продлением, при условии выделения соответствующих материальных ресурсов. С нашей точки зрения, применение такой практики целесообразно и в России. Однако на сегодняшний день на заседаниях Государственной Думы не принято заслушивать выступления о ходе реализации тех или иных законов (за исключением законов о федеральном бюджете). Подобные обсуждения могли бы проходить и на специально организованных парламентских слушаниях.

Таким образом, сегодня у нас нет каких-либо оснований говорить о необходимости подготовки нового библиотечного закона. Но внесение изменений и дополнений в действующий Федеральный закон необходимо.

На первом этапе специально созданной рабочей группе при Министерстве культуры предстояло собрать предложения широкого круга специалистов и практиков. Среди них — представители центральных библиотек субъектов Федерации, библиотек федерального подчинения, комитеты (департаменты) культуры региональных администраций. В целом было получено около 150 различных поправок и предложений по изменению тех или иных формулировок действующего акта. Все их условно можно сгруппировать следующим образом.

1. Наибольшее количество поправок и дополнений коснулось усиления ответственности федеральных, региональных органов власти, а также местного самоуправления за сохранение и развитие библиотек. При этом предложения предполагают как расширение полномочий государственных органов, так и усиление ответственности в пределах установленных положений.

Так, в обязанности федеральных органов предлагается ввести “финансирование строительства и ввод в эксплуатацию специализированных библиотечных зданий” (Краснодарский край, департамент культуры) [54, с. 16]; “установление государственных стандартов и нормативов” (Сахалинская ОУНБ) [54, с. 16]. Много предложений касаются гарантии финансирования. Это и введение защищенности соответствующих статей территориального бюджета (Московская область, комитет по культуре) [54, с. 17], и целевое выделение средств по видам деятельности библиотек (Белгородская область, управление культурой) [54, с. 18] и др.

2. Как и при подготовке библиотечного закона, большое количество предложений посвящено различного рода социальным и трудовым льготам для работников библиотек (Курская область, комитет по делам культуры и взаимодействию с общественными организациями; Калужская область, департамент культуры и искусства; Псковская область, комитет по культуре и туризму и мн. др.). Все они содержат различные схемы и механизмы повышения зарплаты в соотношении с зарплатой работников других отраслей .

3. Немало предложений коснулось усиления ответственности государства за обслуживание “наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения” (включенные в ст. 8 и ст. 14 действующего Федерального закона) (Челябинская ОДБ; Ростовская область, министерство культуры; Воронежская ОНБ, и др.). Среди социальных категорий, обслуживание которых требует особой поддержки государства, называют также “граждан, чей совокупный доход ниже прожиточного минимума” (Белгородская область, управление культурой).

Мы назвали только основные проблемные блоки, привлекшие наибольшее внимание экспертов. В связи с этим напрашиваются два вывода.

1. Основные предложения экспертов связаны с ужесточением ответственности и расширением полномочий государственных органов различного уровня.

2. Большая часть экспертов обеспокоена не тем, как закон сможет обеспечить дальнейшее развитие, а возможностью сохранения библиотек и поддержки их текущей деятельности.

Данные выводы во многом согласуются с тем анализом состояния библиотек, который мы сделали в предшествующем разделе.

В 1999 г. подготовленный проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О библиотечном деле“” был вторично, на этот раз уже от лица Государственной Думы, разослан для получения официальных заключений. Эксперты-составители проекта вновь оказались в сложной ситуации: необходимо было найти пути решения реальных библиотечных проблем в условиях действующего правового поля. На стадии официального согласования проекта круг организаций, дающих заключение, изменился. Среди них различные комитеты Государственной Думы, комиссии Федерального Собрания, Аппарат Правительства России, региональные законодательные органы и др. Заключения государственных органов федерального уровня оказались еще более сфокусированными — на проблеме распределения ответственности в условиях федеративного государства. Приведем некоторые выдержки из заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации:

“Полагаем, что не следует не только развивать положения статьи 15 Федерального закона „О библиотечном деле”, как это предусмотрено Пунктом законопроекта, но и полностью исключить из статьи 15 ФЗ пункт.., определяющий обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по развитию библиотечного дела.., включение в региональные и муниципальные программы развития вопросов библиотечного дела не может устанавливаться на федеральном уровне [55, с. 2]. Приведенная аргументация специалистов Правового управления предельно проста — антиконституционность данных положений.

Поскольку данный законопроект уже опубликован [75], в наши задачи не входит его детальный анализ . Отметим лишь некоторые положения, представляющиеся нам наиболее значимыми. Еще раз подчеркнем, что главная задача данного правового акта — не решение экономических проблем библиотечного дела, а согласование базового библиотечного закона с меняющимися правовыми нормами (в первую очередь государственного и гражданского права) и развивающейся библиотечно-информационной ситуацией.

Очевидно, что прежде всего по всему законопроекту было проведено уточнение распределения полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации, а также уровнем местного самоуправления.

Принципиально важным является отражение в законопроекте “участия библиотек в процессах информатизации”. Именно так предлагается назвать ст. 21, полностью изменив и ее содержание:

“Библиотеки участвуют в создании и развитии федеральных и региональных информационных систем и сетей на основе единых стандартов обработки документов и обмена данными.

Фонды, каталоги, картотеки, базы данных, иные информационные ресурсы государственных библиотек являются составной частью государственных информационных ресурсов Российской Федерации”.

Данные положения должны обеспечить включение деятельности библиотек в правовое поле процессов информатизации. На сегодняшний день, как уже отмечалось, законы, создаваемые для регулирования информационных отношений, деятельность библиотек не учитывают. В этой связи в основные понятия Закона нами было предложено включить и определение информационных ресурсов библиотек, как “упо-рядоченную совокупность документов в книжной и иных формах (библиотечный фонд), а также справочно-поисковый аппарат в виде каталогов, картотек, баз и банков данных, предназначенные для обслуживания пользователей”.

В ст. 12, раскрывающую ответственность библиотек перед пользователями, было предложено включить следующий дополнительный пункт: “Библиотеки должны развивать доступ пользователей к глобальным компьютерным сетям”.

Что касается центральных библиотек, то уже сегодня, на наш взгляд, обеспечение выхода в информационно-библиотечные сети должно стать их обязательной, закрепленной в ст. 20 характеристикой.

Подобные обязанности библиотек должны подкрепляться и ответственностью государственных органов. Так, в ст. 14, определяющую принципы государственной политики в области библиотечного дела, предложено добавить положение об ответственности Правительства за разработку федеральных программ развития библиотечного дела как составной части программ развития культуры и информатизации. Целесообразны дополнения и в положения, определяющие ответственность федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 15): “...создание и финансирование каналов электронной связи и информационного обмена с целью объединения и обеспечения доступности распределенных библиотечно-информационных ресурсов”.

Положения о необходимости поддержки электронных каналов связи для библиотек должны быть зафиксированы и в ст. 19, определяющей участие государства в обеспечении координации и кооперации библиотечного обслуживания. Так, с этой целью органы государственной власти “финансируют деятельность государственных библиотек, в том числе выполняющих функции центральных, по созданию условий для взаимоиспользования их ресурсов (межбиблиотечного абонемента, сводных каталогов, депозитариев, электронных каналов связи)”.

Практически все центральные библиотеки субъектов Федерации имеют сегодня необходимую компьютерную базу и возможности выхода в информационные сети. Закрепление этого положения в Законе, в форме прав читателей и обязанностей библиотек, также необходимо.

В указанном проекте предполагается дать несколько уточненные основные понятия, а также ввести в употребление международный термин “публичная библиотека” наравне с понятием “общедоступная библиотека”.

По состоянию на октябрь 1999 г. проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О библиотечном деле“” прошел все необходимые согласования и ожидает рассмотрения в Государственной Думе России.

3. Перспективные проблемы законодательного обеспечения деятельности библиотек

В своей деятельности библиотека вступает в большое количество правоотношений, регулируемых актами различных отраслей законодательства. Данное общее положение, применяемое к любому субъекту правоотношений, имеет особую специфику применительно к библиотеке. Ибо библиотека по своей сути является полифункциональным социальным институтом, что подтверждают ее многовековая история, теоретические обобщения и международные документы [304, 305]. Это фиксирует и Федеральный закон “О библиотечном деле”. Так, в соответствии со ст. 1 библиотека — это “информационное, культурное, образовательное учреждение”. В ходе множества дискуссий различных периодов пытались определить, какая из функций является главной и требует большего внимания [121]. Данный вопрос всегда решался по-разному, в зависимости от места и времени его постановки. В России он активно обсуждался в конце 1970-х годов, решается на практике и сейчас. Однако очевидно, что только деятельное развитие всех трех направлений делает библиотеку именно библиотекой, уникальным феноменом, наиболее демократическим институтом социализации, который создало человеческое общество. Данное обстоятельство необходимо учитывать, если мы говорим о правовом поле деятельности библиотеки.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 Государственным правовым управлением Президента подготовлен действующий ныне “Общеправовой классификатор отраслей законодательства” [244], исходя из которого библиотечное законодательство отнесено к “законодательству о культуре” (первое деление: 210.000.000), далее — к “правовому статусу отдельных объектов культуры” (210.040.000) и затем к рубрике “Библиотеки. Книжные палаты. Библиотечный фонд и библиотечное дело” (210.040.010). Несложно объяснить, что составители классификатора в данном случае пошли наиболее простым путем — ведомственным, и наполнение раздела “законодательство о культуре” во многом повторяет структуру Министерства культуры России. Примерно так же построен и раздел “Законодательство об образовании” (190.000.000). Принципиально иной подход заложен применительно к “законодательству об информации и информатизации” (010.315.000): в соответствии с классификатором оно отнесено к “Основам конституционного строя” (первое деление: 010.000.000) и включает в себя три раздела:

010.315.010 Общие вопросы информации и информатизации

010.315.020 Информация

010.315.030 Информатизация

Видимо, подобный подход можно счесть обоснованным, хотя и опережающим, характерным более для обществ, которые уже можно определить как “информационные”. В то же время отнесение библиотечного законодательства исключительно к сфере культуры, на наш взгляд, неправомерно.

С нашей точки зрения, все множество законодательных правовых актов, имеющих значение для деятельности библиотек, можно условно разделить следующим образом.

1. Специальные законодательные правовые акты в области библиотечного дела. Регулируют “общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела” (Федеральный закон “О библиотечном деле”). Данные законы должны быть адекватны сущности библиотеки, во всех ее многообразных проявлениях, применимы, прежде всего, к основному типу — общедоступных библиотек. Количество таких законов должно быть ограничено. Сегодня в полной мере этому требованию отвечает один Закон — “О библиотечном деле”. Сюда мы также относим и Закон “Об обязательном экземпляре документов”. Однако необходимо иметь в виду, что он ориентирован на ограниченную совокупность библиотек и лишь на одно из направлений их деятельности — формирование фонда. Набор специальных законодательных актов всегда будет ограниченным. Поскольку они утверждают статус библиотеки и ее целостное социальное предназначение, часть положений может носить декларативный характер. В этих законах из соображений целостности возможно и дублирование тех норм, которые присутствуют в не специальных законодательных актах.

2. Законодательные акты других отраслей права, регулирующие отдельные направления деятельности библиотек. Сюда мы относим законодательные акты в сфере информации, культуры и образования, в той или иной мере регулирующие библиотечную деятельность по данным направлениям. Все они будут одинаково значимы для деятельности библиотек. В этой связи мы должны отметить характерную ошибку, которой в свое время не избежали и составители Закона “О библиотечном деле”. Так, в ст. 2 отмечается, что “законодательство о библиотечном деле включает Основы законодательства РФ о культуре, настоящий федеральный закон”. Данный подход также воспроизводит ведомственную схему, признавая, по сути, главенствующий характер законодательства о культуре для деятельности библиотек . Практика библиотечной работы уже показала, что не менее значимым для библиотечного дела является Закон “Об информации, информатизации и защите информации”, перспективно использование и принципиальных положений Федерального закона “Об образовании”. На этом уровне мы также выделяем базовые законы, имеющие большое значение для деятельности библиотек, и остальные, могущие затрагивать деятельность библиотек в меньшей мере. Не совсем точным, с нашей точки зрения, будет обозначение этих сфер законодательства как “смежных”, ибо они посвящены отдельным видам деятельности библиотек.

В этой связи одной из основных задач органов, определяющих государственную библиотечную политику, является согласованная работа с законодателями при подготовке законопроектов, затрагивающих отдельные направления библиотечной деятельности. То, что сейчас такая работа не проводится, и в правовой практике библиотека привычно идентифицируется лишь как учреждение культуры, во многом снижает эффективность государственной библиотечной политики.

3. Законодательные акты и кодексы различных отраслей права, регулирующие неспецифическую деятельность библиотек. Данную сферу определить четко невозможно, так как по мере своего существования библиотечная деятельность порождает огромное количество правоотношений, регулируемых гражданским законодательством, трудовым, административным, налоговым и т. д. В задачи данных отраслей законодательства не входит учет специфических особенностей той или иной сферы деятельности, напротив, они единообразно регулируют схожие отношения. Поэтому лишь в качестве благих пожеланий можно расценивать постоянные призывы библиотекарей о введении специальных статей в библиотечное законодательство об установлении библиотекарям особых форм оплаты труда и т. д.

Мы привели условное, горизонтальное деление законодательных актов, регулирующих деятельность библиотек. Теперь приведем полную иерархическую схему нормативно-правовых актов, которые могут определять деятельность библиотек:

— федеральные законы, кодексы Российской Федерации;

— нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации;

— нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации;

— нормативно-правовые акты федеральных министерств, ведомств, комитетов;

— нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;

— правовые акты органов местного самоуправления;

— внутренние акты библиотек.

* * *

Перспективы нормативно-правового регулирования деятельности библиотек связаны прежде всего с преодолением ведомственного подхода в идентификации и структурировании правового библиотечного поля. Данное обстоятельство представляется важным не только в плане ограниченности “культурного поля”, но и потому, что сегодня в силу различных причин оно характеризуется большой инертностью, неадаптивностью к уже произошедшим изменениям. Нет никакого удовлетворительного объяснения, что в 1999 г. продолжают действовать “Основы законодательства о культуре”, принятые до введения в действие Конституции России, а проект Закона “О внесении изменений и дополнений в закон РФ „Основы законодательства РФ о культуре“”, принятый Государственной Думой, не был введен в действие Президентом [266].

Сейчас мы очень мало говорим об образовательной деятельности библиотек. В какой-то мере это можно объяснить как социально-психологическую реакцию отторжения того, чему уделялось самое пристальное внимание в советский период нашей истории. А между тем в практике работы муниципальных библиотек, особенно на селе, библиотечная работа в этом направлении очень активна. Можно еще раз отметить, что в США, например, социальное признание значимости библиотек прежде всего связывается именно с их образовательной деятельностью.

С точки зрения перспектив развития библиотек принципиально важно включение их информационной деятельности в соответствующую сферу правового регулирования.

Современный период развития общества характеризуется прежде всего постепенным переходом от индустриального к информационному типу. Данный факт неоспорим и прочно утвердился не только в работах теоретиков [см., напр., 287], но и в заявлениях политических деятелей разных стран. В 1997 г. в рамках Совета Европы (декабрь 1997 г.) принимаются политическая Декларация, Резолюция и Заявление “Информационное общество: вызов Европе” [391]. Суть этого Заявления — обеспокоенность влиянием информационных технологий на человеческие права и демократические ценности. Информационная обеспеченность и способность организации циркуляции информационных потоков становится одним из основных показателей государственного благосостояния. Как отмечается, если раньше темпы общественного развития человечества определялись доступной ему энергией, то теперь — доступной информацией [86]. Как правило, в данной связи принято говорить о значительном отставании России на пути к информационному обществу. Это не совсем так. Как отмечает В. А. Копылов, “информационное воздействие на государство, общество, гражданина сейчас более эффективно и экономично, чем политическое, экономическое и даже военное. Информация становится реальной, почти физически ощутимой силой” [188, с. 6]. И в сегодняшней России сила информационного воздействия не меньше. Все дело в том, что в сформировавшемся информационном обществе взаимоотношения всех субъектов информационного процесса должны регулироваться правовыми нормами.

На сегодняшний день у нас есть все основания говорить об активном формировании новой комплексной отрасли права — информационного права [105, 187, 189]. Данный вопрос обстоятельно проанализирован в работах ведущих специалистов в области информатизации — А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, В. А. Копылова, Б. В. Кристального. Понятие “информационного права” использует в своих работах Ю. А. Тихомиров [308]. В. А. Копылов обосновывает целесообразность употребления и понятия “информационно-правовые нормы” (по аналогии с гражданско-правовыми, уголовно-правовыми и т. п.) [189, с. 102]. Только за начальный период становления данной отрасли права в 1991—1995 гг. было издано более 500 различных нормативно-правовых актов, из них 87 — полностью относящихся к информационной тематике (среди них — 14 федеральных законов) [192, с. 4]. Наиболее полный анализ существующих актов содержится в работе “Информационное право” В. А. Копылова. Необходимо также отметить: несмотря на то, что базовый Закон данной сферы (“Об информации, информатизации и защите информации”) вышел в 1995 г., отсчет формирования данной сферы ведется от вышедшего в 1991 г. Закона “О средствах массовой информации”. Очевидно, что вопреки сложившемуся мнению большинство из нормативно-правовых актов данной сферы применимо к деятельности библиотек [125]. С точки зрения Е. И. Кузьмина, одним из приоритетных направлений развития сферы информационного права должна стать разработка новых законов, дополняющих и развивающих существующее законодательство в библиотечной области [195, с. 166]. В 1995 г. была подготовлена и опубликована “Концепция формирования и развития законодательства в сфере информации, информатизации и информационной безопасности в Российской Федерации” [186, см. также 104]. В приложении к Концепции содержится “Классификатор субъектов правового регулирования”, в котором первыми среди организаций значатся библиотеки [186, с. 12]. Однако данная Концепция разрабатывалась без участия библиотечных специалистов, хотя очевидно, что многие перспективные проблемы могут решаться только сообща.

Среди них — проблема электронных публикаций [см. 134]. Необходимость включения в систему ОЭ электронных изданий — одна из наиболее актуальных. Практически только организационных решений требует отладка сбора и сохранения электронных изданий, распространяемых на носителях (off-line publications). Так, в соответствии с проектом Закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об обязательном экземпляре документов“” национальные библиотеки должны получать его через НТЦ “Информрегистр”, который обеспечивает его регистрацию. Значительно сложнее, и прежде всего в нормативном смысле, решается проблема электронных публикаций, распространяемых (и создаваемых) только в сетевом режиме (on-line publications). Несмотря на свою актуальность, проблема статуса электронных публикаций и соответственно их включения в фонды библиотек не нашла еще своего однозначного решения. Основное различие между off-line и on-line публикацией специалисты видят в статичности первой и динамичности второй. Содержание публикаций в сетевом режиме динамично, оно постоянно обновляется, живет своей жизнью. В связи с этим обсуждается следующий подход. Серверы национальных хранилищ не должны хранить подобные публикации, однако обязаны их регистрировать и обеспечивать пользователей системой связок (links). Это означает, что национальная библиотека формирует Национальную Home Page со всем многообразием ссылок на все отечественные электронные публикации on-line.

Данный подход далек от своего реального воплощения. На практике реализуются другие подходы. Например, в Шведской национальной библиотеке в экспериментальном режиме робот автоматически сканирует сеть Интернет и отбирает публикации, которые помещаются в электронный архив библиотеки. В основе отбора лежат два критерия: принадлежность адреса создателя публикации к Швеции (буквы “SE” в адресе) и содержательная принадлежность к шведской культуре.

В данной ситуации библиотечная практика опережает правовые решения. Однако перспективное решение данного вопроса может основываться только на правовой фиксации пока ускользающего статуса электронных публикаций в сетевом режиме.

Как отмечается, большое количество принятых актов (особенно на уровне указов Президента) посвящено вопросам организации доступности правовой информации. Данная проблема носит не только профессиональный, но и общесоциальный характер. Информационная открытость государственных органов — одно из необходимых условий функционирования гражданского общества, так как только на ее основе возможно полноценное взаимодействие власти с социальными институтами и частными лицами.

Однако на нормативном уровне проблема доступности в электронных сетях документов, отражающих деятельность государственных органов, еще не решена. Всеобщая доступность подобных документов — один из базовых принципов правового государства. При этом право на доступ принадлежит гражданину, а обязанность обеспечения доступа — государственным органам. На сегодняшний день в основе реализации подобного права лежит следующий принцип — никакой нормативный акт не считается введенным в действие до своего официального опубликования (в двух официальных изданиях), предполагая тем самым его всеобщую доступность для ознакомления. Это возможно только в той ситуации, когда государство сознательно придерживается принципа отчуждения от своих граждан. Еще более сложен путь получения материалов ненормативного характера, отражающих текущую деятельность государственных органов. Данные материалы в соответствии с установленным порядком государственные органы обязаны представлять по конкретному запросу. Между тем в сети Интернет имеются сайты и Государственной Думы, и Совета Федерации, и Президента России. Информация, представленная на них, случайная и фрагментарная, что не позволяет расценивать их не только как официальный, но и вообще какой-либо информационный канал. Подавляющая часть правовой информации, которую мы можем получить через сеть Интернет, предоставляется коммерческими фирмами. Складывается парадоксальная ситуация. На сегодняшний день российскому пользователю значительно легче получить исчерпывающую информацию о прошедшем дне работы Конгресса США. Проект создания “Общероссийской сети публичных центров правовой информации”, о котором мы уже говорили, лишь частично решит указанную проблему. И решит ее, на наш взгляд, не на государственном уровне. Речь должна идти, прежде всего, не об институировании особой системы, а о законодательном закреплении обязанности государственных органов отражать документированную информацию о своей деятельности в общедоступных электронных сетях. Задача библиотеки через точки публичного доступа предоставить их пользователю.

Несомненно, это один из ключевых вопросов, который должен был бы урегулироваться специальным Законом “О праве на информацию”. В 1998 г. Комиссия по свободе доступа к информации одноименного Правозащитного фонда проводила специальное исследование информационной открытости различных социальных институтов. Оценка шла по пятибалльной шкале. Информационная открытость органов законодательной власти составила 2,4 балла! Исполнительной власти — 2,1, судебной — 1,9 [183, с. 12—13]. Подобные показатели характеризуют не только степень информационной открытости власти, но и — косвенно — степень востребованности данной информации, зрелости нашей информационной культуры [118]. Как отмечает В. Монахов, невыплаты зарплат или пенсий обусловливают ту или иную форму массового протеста, однако непредоставление жизненно важной информации еще не привело к появлению движения под лозунгом “Даешь право знать!” [183, с. 39]. Данная проблема значима для библиотек, так как очевидно, что в ближайшем будущем именно они смогут взять на себя задачи бесплатного предоставления своим пользователям выхода в информационные сети, и прежде всего на официальные сайты государственных органов.

Еще одна общая проблема, которая ждет своего нормативного разрешения и в какой-то мере противоположна предшествующей,— проблема конфиденциальности информационной деятельности. Речь идет не об открытости социальных институтов и социальных взаимодействий, а о праве на сохранение в тайне персонифицированной информации и информационных потребностей, которое также может быть отнесено к базовым — праву сохранения в тайне частных интересов. Однако существует плата за скорость и доступность информации в электронных сетях — это утрата анонимности. Все шаги пользователя в электронной сети легко проследить, причем не только непосредственно с точки доступа.

В действующем Федеральном законе “О библиотечном деле” есть положения, запрещающие использование сведений о пользователях и их запросах (ст. 12), но в условиях организации сетевого доступа библиотека оказывается бессильной выполнить это требование. Ю. М. Батурин отмечает растущую “прозрачность” личности при работе в электронных сетях [103, с. 54—56]. Во всем мире растет количество компьютерных преступлений [193]. Проблема заключается и в том, что многие преступления мы не можем определить в качестве таковых, не имея на то соответствующих правовых норм [129].

Как мы уже отмечали, проблемы предоставления информации через глобальную сеть Интернет на сегодняшний день не находят удовлетворительного правового обеспечения ни в одной стране [191, 335]. Существуют разрозненные частные правовые акты либо добровольные декларации провайдеров (Кодекс поведения Канадской ассоциации провайдеров услуг Интернет) или пользователей (Хартия Интернет во Франции). Вместе с тем большое количество законопроектов находится в стадии обсуждения . Таким образом, в качестве приоритетных проблем Интернет, нуждающихся в правовом обеспечении, можно выделить следующие:

1) обеспечение свободного подключения к Интернет и обмена информацией в сети;

2) правовая охрана авторских прав и иных объектов интеллектуальной собственности;

3) защита персональных данных, в частности тех данных, которые собираются в процессе деятельности операторов сети (в том числе адреса, телефоны и другие персональные данные подписчиков или покупателей в системе “электронной коммерции”);

4) подключение государственных органов к Интернет и обеспечение граждан информацией о деятельности этих органов;

5) предотвращение распространения оскорбительной и непристойной информации, призывов к разжиганию национальной, расовой, религиозной розни и т. п.;

6) электронный документооборот, электронная подпись, подтверждение подлинности информации в информационных продуктах, средствах просмотра и передачи информации;

7) электронная коммерция: электронные деньги, электронные сделки, электронные платежи;

8) информационная безопасность: компьютерные вирусы, несанкционированный доступ к информации, взлом серверов и сетей, разрушение и подмена информации;

9) применение средств криптозащиты;

10) юрисдикция: законодательство какого государства необходимо применять для урегулирования действий, совершаемых в сети .

Информационная деятельность библиотек в условиях электронных технологий, так же, как информационное право, находится в стадии становления. Взаимосвязь между ними носит не частный, а принципиальный характер, поскольку речь идет об удовлетворении базовых, естественных прав гражданина. Правовое регулирование — один из механизмов решения этой проблемы.

Назад I Оглавление I Вперед