Эйдемиллер И.В.

Для ее достижения необходимо решить задачу обеспечения полноты, качества, оперативности комплектования общенационального документного фонда и доступности библиотечных информационных ресурсов. На фоне разрушения как государственной системы информации о документном потоке, так и системы книгораспространения, дефиците бюджетного финансирования, федеральный и местный обязательный экземпляр документов должны стать фундаментом формирования общенационального документного фонда России и основой государственной национальной библиографии.

Отправной точкой для создания региональной законодательной базы по обязательному экземпляру документов явилось принятие Федерального Закона “Об обязательном экземпляре документов” ( № 77-ФЗ 29 декабря 1994 г. ). Уже в 1994 году в 3 регионах России были приняты первые законодательные акты (Закон Калужской области “О передаче обязательного экземпляра документов в областную научную библиотеку им.В.Г.Белинского” и два постановления органов исполнительной власти ). Пик законодательной активности пришелся на 1996 г. ( 1995 г.- принято 9 документов, в 1996 г. - 19, в 1997 - 12, в 1998 - 2). Причем, если в 1995 г. - в основном принимались постановления о выполнении на региональном уровне ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, то в 1996 году и далее среди принятых документов преобладают самостоятельные Законы “Об обязательном экземпляре документов” или объединенные Законы “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов”.

Если проанализировать этот процесс в региональном аспекте, получается следующая картина по основным экономическим регионам России.

 

	РЕГИОН		ВОПРОС О МЕСТНОМ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ЭКЗЕМПЛЯРЕ
			Вопрос об ОЭ решен		Вопрос в стадии решения		Вопрос не решается
№ п/п		Кол-во субъ- ектов РФ в регионе	кол-во субъ- ектов РФ	% от общего кол-ва субъ- ектов РФ в регионе	кол-во субъ- ектов РФ	% от общего кол-ва субъ- ектов РФ в регионе	кол-во субъ- ектов РФ	% от общего кол-ва субъ- ектов РФ в регионе
1	2	3	4	5	6	7	8	9
1.	СЕВЕР ЕВРОПЕЙСКОЙ ЧАСТИ РФ	6	3	50	3	50		г.Санкт- Петербург
2	СЕВЕРО-ЗАПАД РФ	5	3	60	1	20	1	20
3	ЦЕНТРАЛЬНЫЙ	13	5	38,5	4	30,7	4	30,7 Владимирская, Орловская, Ярославская, обл. г.Москва
4	ЦЕНТРАЛЬНО- ЧЕРНОЗЕМНЫЙ	5	3	60	2	40
5	ВОЛГО - ВЯТСКИЙ	5	4	80	1	20
6	ПОВОЛЖСКИЙ	9	4	44,4	4	44,4	1	11
7	УРАЛЬСКИЙ	7	2	28,5	2	28,5	3	42,8 Удмуртия Курганская нет св.: Коми- Перм.АО
8	СЕВЕРО - КАВКАЗСКИЙ	10	3	30,0	2	20,0	5	50 нет свед.: Адыгея, Дагестан, К.-Черк., Сев.Осетия, Чечен.Респ.
9	ЗАПАДНО- СИБИРСКИЙ	9	6	66,7	2	22,1	1	11,1
10	ВОСТОЧНО- СИБИРСКИЙ	11	6	54,5	3	27,2	2	18,2
11	ДАЛЬНИЙ ВОСТОК	9	4	44,4			5	55,5 Респ.Як. (Саха), Магад.обл. Коряк.АО нет св.: Хабаровский кр. Еврейская АО
	ИТОГО:	89	43	48,3	24	26,97	22	24,7

Ранжирование полученных данных показывает, что самым продвинутым в плане создания нормативно-правового обеспечения вопроса об обязательном экземпляре документов является Волго-Вятский регион. Из пяти субъектов РФ вопрос решен в четырех, а в пятом находится в стадии решения (т.е. в 80 % регионов). В Кировской области приняты параллельные Законы “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов”, в Республике Чувашия принят Закон “Об обязательном экземпляре документов” и готовится проект Закона “О библиотечном деле”, Республике Марий Эл и Нижегородской области приняты постановления органов исполнительной власти “Об обязательном экземпляре документов”. Рассматривая принятие постановления как временное решение вопроса в Республике Марий Эл подготовлен проект Закона “Об обязательном экземпляре документов”. Далее следуют Западная Сибирь (66,7 %), Северо-Запад и Центрально-Черноземный район (60%), Восточная Сибирь (54,5 %) и Север Европейской части РФ (50 %). Тревожное положение складывается в четырех регионах , где процесс, как правило, начался лишь в нескольких территориях - Дальний Восток , Северный Кавказ, Уральский район и Центральный. На Дальнем Востоке - вопрос не решен в 55,5 % территорий. Из 11 территорий постановления об обязательном экземпляре ( принятие которых можно считать лишь временным решением вопроса) существуют только в Приморском крае и Сахалинской области, готовится проект такого постановления в Камчатской области. Пока не решен вопрос в Республике Саха (Якутия), хотя в настоящее время подготовлен проект Закона об обязательном экземпляре документов. В Магаданской области и Корякском АО готовятся проекты Законов “О библиотечном деле”, которые не решают проблему обязательного экземпляра. О состоянии дел в Хабаровском крае и Еврейской АО нет сведений. На Северном Кавказе, по вполне понятным объективным причинам прежде всего политического характера, вопрос не решается или нет сведений от 50 % территорий. Это республики - Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Чеченская Республика и Северная Осетия. В Уральском районе вопрос решен лишь в 2 территориях из 7 (т.е. в 42,8 %). Не решается вопрос в Республике Удмуртия и Курганской области (подготовлены лишь проекты Законов “О библиотечном деле”). В стадии решения вопрос в двух регионах - в Челябинской области ( проект “Положения об обязательном экземпляре документов” и проект Закона “О библиотечном деле”) и Оренбургской (проект Закона “Об обязательном экземпляре документов). В Центральном районе несмотря на внешне благополучную ситуацию вопрос решен лишь в 30,7 % регионов . Во Владимирской, Орловской, Ярославской областях подготовленные проекты соответствующих документов не рассматриваются.

Если посмотреть, как решается вопрос в зависимости от типа региона (Прил.,Табл.1), то можно сказать, что формально наибольшее количество документов принято в областях (34) и республиках (13), а наиболее медленно вопрос решается в краях (6) и автономных округах (2). Однако если взвесить полученные результаты относительно количества субъектов федерации того или иного типа, то получится, что законодательные акты приняты соответственно в 83,3 % краев, 63,3 % областей, 52,4 % республик и 18,2 % автономных округов. Следовательно, если на первый взгляд кажется, что в областях и республиках этот процесс идет достаточно активно, а в краях медленно, то при ближайшем рассмотрении оказывается, что это не так. В целом можно сделать вывод о том, что процесс активно идет во всех субъектах федерации с определенными традициями самостоятельности в качестве административных территориальных образований - в краях, областях и республиках.

Таким образом анализ состояния регионального законодательства по обязательному экземпляру документов на 1.03.98 г. показывает, что вопрос решен тем или иным способом в 43 регионах (48,3 %), находится в стадии решения в 24 регионах (26,9 %) и не решается в 22 регионах (24,7 %). Из вышеизложенного ясно, что вопрос остается дискуссионным, достаточно актуальным, требует совместного обсуждения и консультативной помощи регионам, где такая работа не начата, или не завершена окончательно, либо требует дополнительной проработки в плане принятия региональных подзаконных актов, уточняющих механизм работы системы МОЭ.

В последние годы вопрос о местном обязательном экземпляре документов неоднократно становился предметом обсуждений на различного рода совещаниях (Проблемы полноты комплектования фондов универсальных научных библиотек : Круглый стол / РНБ (16-18.11.94 г.); Современные проблемы библиотечного краеведения : Семинар / РНБ ( 14-17.05.96 г.); Государственная политика в области библиотечного дела и реализация законов РФ “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов: Конференция (Омск, 23-26.04.96 г.), “Разработка регионального законодательства о местном обязательном экземпляре документов” : Рабочее совещание ( г.Санкт-Петербург, РНБ, 24 апреля 1998 г.) и др. В 1996 г. Л.М.Толчинской (РГБ) были подготовлены “Основные положения модельного (типового) законопроекта субъекта РФ “Об обязательном экземпляре документов” (документ представлен для обсуждения на семинаре “Современные проблемы краеведения” в РНБ ( май 1996 г.). В Секторе библиотечного фондоведения РНБ (Шилов В.В., Эйдемиллер И.В.) к необходимости решения проблемы создания региональной законодательной базы по обязательному экземпляру, как самой острой и первоочередной задаче, пришли закономерным путем в процессе исследования вопросов книгоснабжения библиотек и организации процессов текущего комплектования в новых условиях рыночного окружения, рассмотрения механизма участия библиотек в Российской национальной системе “Книги в наличии и печати”(“Russian Books in print”). В процессе исследования стало ясно, что узловые проблемы комплектования библиотек отечественной литературой в современных условиях: становление общероссийской системы оперативного информирования библиотек о выходящей в свет издательской продукции как основе предварительного заказа (1), обеспечение полноты местной и общероссийской государственной библиографии (2), создание действенной системы контроля за доставкой в библиотеки обязательных экземпляров произведений печати (3) взаимообусловлены. Для их комплексного решения потребуются неординарные меры (15). В решении этих проблем центральным библиотекам (ЦБ) регионов предстоит сыграть ключевую роль. Они становятся стратегическими информационными центрами, призванными обеспечить информационную поддержку в становлении и развитии регионов России, доступность информации о документном рынке России и возможность выхода в мировые информационные сети, полноту комплектования регионального и общенационального документного фонда местными произведениями печати.

Первым шагом в этом направлении является создание нормативно-правовой базы обязательного экземпляра документов в регионах - субъектах РФ. Анализ современного состояния региональной системы обязательного экземпляра документов, привел нас к выводу о необходимости придания ЦБ регионов статуса Книжных палат (14). Для апробации концепции, РНБ в 1996-1997 гг. проведен опрос регионов России, отличающийся большой репрезентативностью. В нем приняли участие 61 ЦБ региона (70%), в т.ч. 12 республиканских, 5 краевых, 40 областных и 4 окружных библиотеки, представляющие все 10 экономико-географических регионов России. В целом концепция РНБ получила поддержку регионов 79,37 % от общего числа опрошенных . В 1998 г. Секторе был подготовлен вариант модельного Закона субъекта Российской федерации об обязательном экземпляре документов, ставший предметом обсуждения на рабочем совещании (РНБ, апрель 1998 г.).

Неоднократно вопрос становился предметом обсуждения на страницах профессиональной печати ( 3,4,11). В результате выявился круг ключевых проблем, на которые обращали внимание исследователи и практики : юридический статус документа, сфера действия Закона. Их решение положено нами в основу анализа принятых документов.

Трудно предположить, что этот вариант решения вопроса будет достаточно эффективным на практике, так как в подобных Законах заложено труднопреодолимое противоречие. Так как Законы являются чисто “библиотечными”, сфера их действия распространяется только на библиотеки. Таким образом, несмотря на наличие специальных пунктов по обязательному экземпляру документов, производители документов не попадают в сферу его действия, а значит не несут ответственности за его выполнение. Следовательно, этот вариант нельзя назвать приемлемым и он требует принятия иных (или дополнительных) нормативных актов.

Вариант является более продвинутым по сравнению с предыдущими. Однако, на наш взгляд все же присутствие положений о библиотечном деле в одном документе несколько сужает сферу его применения. Необходимость отражения в документе сразу двух объектов нормативно-правового регулирования не позволяет сделать данный Закон законом прямого действия ( т.е. заложить в общий Закон все нюансы нормативно-правового регулирования обязательного экземпляра документов), а значит неизбежно потребует принятия подзаконных актов.

Принятие параллельных Законов “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов” выбрало 11 регионов (Республики Тыва, Башкортостан, Калмыкия и Карелия, Ставропольский край, Брянская, Вологодская, Калужская, Кировская, Омская, Тульская области).

В 9 регионах выбран вариант, когда принятие Закона “О библиотечном деле”, сопровождается нормативными актами исполнительной власти по обязательному экземпляру документов (в Краснодарском и Приморском крае, в Амурской, Ивановской, Иркутской, Мурманской, Сахалинской, Тамбовской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) Автономном округе.

Ситуация заключается в принятии нормативных актов органов исполнительной власти, включающих пункты как по библиотечному делу, так и обязательному экземпляру документов. Этот вариант не нашел большого распространения. Такого рода постановление принято только в Ростовской области в 1994 г. и касается реализации ФЗ РФ “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов”.

Принятие самостоятельного Закона “Об обязательном экземпляре документов” ( при отсутствии Закона “О библиотечном деле”). Такой подход наблюдается в шести территориях: в республиках Алтай, Бурятия, Чувашия, в Алтайском крае, в Ленинградской и Курской областях. Причем в 2 территориях ( Республика Чувашия и Ленинградская область) имеются проекты Законов “О библиотечном деле”, то есть они приближаются к 4 варианту.

Таким образом наибольшее распространение среди регионов нашли варианты принятия параллельных Законов “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов” (11 регионов) , принятие только постановлений (положений) исполнительной власти об обязательном экземпляре документов (10 регионов), принятие Закона “О библиотечном деле”, сопровождающееся нормативным актом исполнительном власти (9 регионов). В 7 регионах приняты объединенные Законы “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов” и в 6 - самостоятельные Законы “Об обязательном экземпляре документов”.

Всего на 1.03.98 г. принято 37 документов по библиотечному делу ( в т.ч. 29 Законов “О библиотечном деле”, 7 объединенных законов “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов” и 1 документ исполнительной власти;

47 документов по обязательному экземпляру ( в т.ч. 24 закона - 17 самостоятельных Законов “Об обязательном экземпляре документов” и 7 объединенных Законов “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов” и 23 нормативных акта исполнительной власти. Таким образом принятие самостоятельного закона об обязательном экземпляре документов является самым перспективным вариантом решения вопроса на региональном уровне.

Одним из вопросов, который поднимали исследователи был также вопрос о том, должен ли закон быть базисным, т.е. представлять собой законодательную основу с последующим пакетом подзаконных актов, или “законом прямого действия”(11)? На наш взгляд, Закон должен быть достаточно подробным, иначе он станет лишним звеном в системе правового регулирования вопроса, однако полностью избежать наличия подзаконных актов, раскрывающих технологию порядка доставки и контроля за поступлением ОЭ в конкретном регионе не избежать. Очевидно также, что принятие самостоятельного Закона дает возможность подробно представить механизм его действия, а значит сократить число подзаконных актов. Если охарактеризовать сложившуюся сегодня законодательную практику регионов, можно сказать, что механизм работы с ОЭ представлен достаточно подробно. Вместе с тем, практически полностью отсутствуют подзаконные акты и другие административные документы, регулирующие процесс выполнения Законов. Очевидно, что ключевым моментом становится разработка правового обеспечения функционирования системы местного обязательного экземпляра документов в регионах.

При такой формулировке ряд принципиальных вопросов остаются нерешенными. Вот только некоторые из них, которые возникли сразу же после принятия соответствующих законодательных актов в регионах.

Кто именно должен нести ответственность за доставку ОЭ, если издательство расположено на территории одного региона, а типография на территории другого? (если в качестве производителей ОЭ обозначены и те и другие).

Если, Тверской полиграфкомбинат выпускает продукцию по заказам крупнейших издательств Москвы и других регионов России, должны ли эти издания поступать в качестве местного обязательного экземпляра в Тверскую областную библиотеку только на том основании, что он находится на территории Тверской области ?

Характерная ситуация возникла в Калининградской области, где издательство “Янтарный сказ” также печатает продукцию по заказам других регионов. Являясь законопослушным, издательство честно выполняет Закон Калининградской области “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов” (1998) . Это привело к тому, что Калининградская Областная научная библиотека вынуждена начать создание новой коллекции “изданий, произведенных на территории Калининградской области” наряду с фондом краеведческих изданий и фондом местной печати, так как часто издания носят случайный характер и не связаны с Калининградской областью по содержанию.

Еще интересней складывается ситуация, когда в качестве получателей местного обязательного экземпляра выступают ЦБ районных и городских ЦБС. Например, когда Выборгская типография печатает издания по заказу финских партнеров, или Чеховский полиграфкомбинат, расположенный на территории одного из районов Московской области печатает заказы московских издательств, должны ли они предоставлять местный бесплатный обязательный экземпляр в соответствующую ЦБ района?

Не ясно должен ли автор, проживающий на территории одного региона (например, в Чите), но печатающий издание “за счет средств автора” в другом регионе (например, в Иркутске) предоставлять бесплатно ОЭ своего издания в областную библиотеку и в какую именно в Читинскую или Иркутскую?

Нечеткость формулировок в ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, перенесенная в соответствующие местные законодательные акты не дают ответа на эти вопросы.

Как нам представляется сфера действия Закона должна распространяться как на юридических, так и физических лиц , участвующих в создании и распространении ОЭ, находящихся в юрисдикции данного субъекта РФ. При этом приоритетным признаком, по которому распространяется ответственность за доставку ОЭ должен стать издательский принцип. Например, в Выборге, издающей организацией, по заказу которой печатается тираж в Выборгской типографии являются финские партнеры, которые не подпадают под юрисдикцию РФ и соответственно сферу действия Закона. Значит ЦБ Выборгской ЦРБ не вправе требовать от типографии предоставления бесплатных экземпляров этого издания. Те же приоритеты должны быть зафиксированы по отношению к Тверскому и Чеховскому полиграфическому комбинату. Как бы это не было удобно библиотекам в условиях нестабильного финансирования, нельзя решать свои ведомственные вопросы за счет системы обязательного экземпляра. В “Основных принципах...” ЮНЕСКО/ ИФЛА подобная практика использования бесплатных обязательных экземпляров для текущего комплектования библиотек расценивается как “дискриминационная форма обложения налогом издательств” и как “экспроприация частной собственности без компенсации” ( 12, С.32). Обязательные бесплатные экземпляры от издательств, использующих полиграфические мощности других регионов, должны поступать в ЦБ тех регионов к юрисдикции которых они относятся. В противном случае это приведет к засорению фондов ЦБ в одних регионах (соответственно увеличению издержек на хранение, так как издания, входящие в состав обязательного бесплатного экземпляра не могут быть списаны, переданы в другую библиотеку и т.д.), и к лакунам в фондах ЦБ в других регионах. Физические лица в лице авторов или их наследников, печатающие свои произведения за свой счет должны быть включены и в сферу действия Закона и в число производителей документов. В данном случае автор при заключении договора с типографией (издательством) выступает заказчиком (издателем) и соответственно несет обязательства по доставке ОЭ.

К категориям производителей документов в большинстве региональных законодательных документов относятся юридические лица, независимо от их организационно-правовой и форм собственности, производящие, публикующие и распространяющие различные виды документов: издательства, полиграфические предприятия, другие издающие организации, редакции средств массовой информации; научно-исследовательские учреждения, высшие учебные заведения, проектные и конструкторские учреждения и другие организации, издающие различные виды документов. В отдельных Законах этот перечень производителей расширен за счет: музыкальных фирм, фирм грамзаписи, теле-, радио- компаний, киностудий, кинематографических и видеопредприятий.

Во всех принятых документах оговаривается достаточно типовая номенклатура гарантированных прав производителей документов в случае полной и оперативной доставки документов : бесплатное опубликование библиографической информации в изданиях региональной библиографии и централизованной каталогизации; включение информации о поставленных документах в автоматизированные (и даже международные) банки данных; предоставление библиографических, фактографических и статистических справок о переданных документах; постоянное хранение; использование теле- радио-производящими предприятиями документов, переданных на государственное хранение в собственном эфире.

К получателям ОЭ, как правило, относятся ЦБ региона, КП в тех регионах, где она имеется ( в ряде регионов такими функциями наделены ЦБ / Иркутская, Красноярская область/ ), Научные центры региональных отделений РАН, НБ государственных университетов, государственные фонды кинофильмов, телевизионных и радиопрограмм и т.д. Для различных видов ОЭ установлены разные категории получателей. Например, для ОЭ официальных изданий - получателями являются ЦБ городов и районов. В обязанности получателей ОЭ входит регистрация и учет, обеспечение сохранности, учет полноты и оперативности доставки, библиографическая и статистическая информация об ОЭ, комплектование фонда местных изданий. В принятых документах присутствуют 2 основные организационные модели доставки ОЭ получателям. Первая предполагает получение ОЭ напрямую от производителя в адрес получателя. Например, Закон “ Об обязательном экземпляре документов Республики Карелия” предполагает отправку производителями ОЭ в адрес КП (функции которой закреплены за НБ Республики), Карельского научного центра РАН, НБ Петрозаводского государственного университета, Карельского НТИ, ЦБ соответствующего города, района, волости и др. Вторая модель закрепляет за ЦБ региона распределительные функции между другими организациями - получателями ОЭ . Например, по Закону Вологодской области “Об обязательном экземпляре документов” производители доставляют 3 экз. ОЭ в Вологодскую областную библиотеку, которая затем распределяет их между библиотеками - получателями ОЭ - областной юношеской, детской и другими библиотечно-информационными учреждениями Вологодской области. Вторая модель является на наш взгляд более предпочтительной, так как во-первых, она более экономична, во-вторых, позволяет более рационально комплектовать фонды других библиотек-получателей ОЭ, в-третьих, обеспечивает основу для полноценного государственного учета.

Далеко не однозначным вопросом является наделение ЦБ городов и районов правом получения ОЭ всех видов документов, изданных на их территории (4). К сожалению, норма поступления 2 бесплатных ОЭ всех видов документов, изданных на территории города и района в ЦБ муниципального образования , заложенная в ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, практически механически перенесена в большинство принятых Законов. Такое решение свидетельствует об узковедомственном подходе к решению проблемы. О желании решить проблемы текущего комплектования за счет системы обязательного экземпляра. Однако такой подход нельзя считать дальновидным. Даже тот небольшой опыт, который накоплен ЦБС со времени принятия соответствующих Законов свидетельствует, что это не даст ощутимых результатов и приведет к засорению фондов и к возникновению проблем, с которыми ЦБС справится не смогут. Как получатель ОЭ ЦБ города, района должна нести соответствующие функции : регистрации, учета, сохранности, контроля. Какой статус получат фонды документов, поступающие в ЦБ ЦБС по системе обязательного экземпляра? Сможет ли ЦБС обеспечить надлежащий уровень хранения ? Статус местного обязательного экземпляра не позволит библиотекам свободно распоряжаться этими фондами, а значит свободно выдавать читателям. Нельзя не ограничивать местный ОЭ по видовому составу документов. В противном случае в фонды ЦБС хлынет поток документов, которые совершенно не соответствуют профилю их деятельности (например, этикетки, листовые печатные издания, ведомственные научные издания и т.д.) , с которым она не сможет экземпляра ничего сделать ( ни списать, ни передать, ни обменять) в связи с особым статусом обязательного экземпляра.

Таким образом состав местного обязательного экземпляра документов, получаемого ЦБС скорее всего должен ограничиться двумя видами документов : официальными документами местных органов власти ( тем более, что за библиотеками данного вида закреплена функция региональных информационных центров по данному виду документов) и местными периодическими изданиями.

Анализ принятых в регионах Законов показывает, что большинстве из них в качестве основы взято определение, заложенное в ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, в соответствии с которым Закон определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документа как ресурсной базы комплектования полного библиотечно-информационного фонда региона как части единого общенационального фонда России, развитие системы государственной библиографии ( государственный библиографический и статистический учет, в т.ч. местных изданий , подготовка национальных (региональных) сводных каталогов, государственной библиографической (текущей, ретроспективной) информации, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование. Устанавливает виды обязательного экземпляра, категории производителей и получателей, сроки и порядок доставки ОЭ, ответственность за их нарушение . В разделе “Основные понятия” принятых документов и их проектов содержатся самые большие разночтения. Прежде всего это связано с введением понятий, действующих на региональном уровне - местный обязательный экземпляр, краеведческий документ, платный местный обязательный экземпляр документов. Типовой перечень понятий, включаемых в законодательные документы, как правило, ограничивается следующим : обязательный экземпляр документа, обязательный бесплатный экземпляр документа, обязательный бесплатный местный экземпляр документа, обязательный платный экземпляр документа, обязательный платный местный экземпляр документа, библиотечно-информационный фонд, система обязательного экземпляра (совокупность видов ОЭ , а также установленный порядок их собирания, распределения использования),, производители и получатели. В качестве основы понятий выступают определения, заложенные в ФЗ “Об обязательном экземпляре документов.

Напомним, ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”(1994 г.) впервые на государственном уровне установил новый вид обязательного экземпляра - местный. Федеральный закон как высшая юридическая норма имеет равную силу для всех регионов России и обязателен для исполнения на всей ее территории. В то же время по отношению к местному обязательному экземпляру закон требует конкретизации.

В ФЗ понятие “местный” отнесено только к уровню местного самоуправления ( город, район). По отношению к республике применяется понятие “обязательный экземпляр субъекта Федерации”. В мировой практике применяются понятия земель (Германия), провинций (Канада, Франция), штатов и т.д., т.е. в основание положены территориальные и географические единицы, несмотря на многообразие форм государственного устройства. В России, в профессиональной среде утвердилось понятие “местного” в смысле “регионального”обязательного экземпляра , т.е. изготовленного на территории республики, области, края. Анализ принятых документов показывает, что большинство регионов в соответствии с ФЗ вводит одновременно два понятия : “обязательный бесплатный экземпляр субъекта РФ” и “обязательный местный экземпляр документов”. В первом случае в определение понятия вводится наименование и статус субъекта Федерации (например, “обязательный бесплатный экземпляр Республики Карелия”, “обязательный бесплатный областной экземпляр Вологодской области”). Под “обязательным бесплатным экземпляром” документов понимается документ, произведенный на территории субъекта РФ, а также экземпляр краеведческого документа, произведенного за пределами территории субъекта РФ по заказу юридических и физических лиц, других субъектов права, находящихся в юрисдикции субъекта РФ, в совместной юрисдикции РФ и субъекта РФ, либо распространяемых на территории субъекта РФ и подлежащие передаче производителями в соответствующие учреждения и организации в порядке и количестве, установленных настоящим Законом.

Наряду с этим присутствует понятие “местный обязательный экземпляр документа”, под которым понимается экземпляр документа, изготовленного на территории соответствующего муниципального образования (города, района).

При утверждении ФЗ “Об обязательном экземпляре документов” разработчиков критиковали за неразработанность вопроса о местном обязательном экземпляре документов. На начальном этапе подготовки проекта Закона местному экземпляру была посвящена третья часть текста. В ходе прохождения юридическо-правовой экспертизы стало ясно, что проблема обязательного экземпляра субъекта РФ и местного обязательного экземпляра не является предметом федерального закона. Эти вопросы относятся к юрисдикции субъекта РФ. Функционирование обязательного экземпляра субъекта РФ и местного ОЭ должно быть установлено территориальными органами законодательной и исполнительной власти и органами местного самоуправления (2, с.10).

Ряд регионов ввел в определение ограничения по тиражу (напр. не менее 100 экз.). Как известно, в соответствии с Законом РФ “О средствах массовой информации” не подлежат регистрации издания, выходящие тиражом до 1000 экз. Таким образом любое ограничение по тиражу может привести к потере значительной части малотиражных местных изданий. Например, ведомственных изданий научных учреждений, материалов конференций, сборников научных трудов, изданий вузов, материалов самих библиотек. По мнению, краеведов, должно быть специально оговорено, что в качестве обязательного местного экземпляра документов доставляются и те документы, выпущенные тиражом до 1000 экз. , которые в соответствии с вышеупомянутым Законом РФ не подлежат регистрации, или без обозначения тиража (4, с.67). Большинство регионов использует закрепленные в ГОСТе определения типа “издательская продукция, прошедшая редакционно-издательскую обработку, полиграфически самостоятельно оформленная, имеющая выходные сведения”. Специалисты обращали внимание, что на практике эти требования часто не соблюдаются издательствами. “Выходных сведений может не быть, факт редакционно-издательской обработки неустановим...”(4,с.66). Это также может привести к потере документов.

Понятие “краеведческий документ” - документ, имеющий отношение к территории субъекта РФ по признакам авторской принадлежности, языка или содержания”, также вводится в ряде регионов в состав основных понятий (Вологодская, Тульская, Псковская обл.). Специалисты (библиографы-краеведы) считают, что это нецелесообразно в силу размытости и нечеткости понятия.

Спорным остается вопрос о введении платных экземпляров документов в регионах, в том числе и на местном уровне. Специалисты РГБ, например, считают, что количество бесплатных ОЭ должно быть сведено к минимуму за счет расширения платных ОЭ (12, с.25-36). Есть также соответствующая рекомендация ЮНЕСКО ИФЛА: “Обязательный экземпляр должен быть , как правило, бесплатным”. ФЗ “Об обязательном экземпляре документов” установлена бесплатная передача местных ОЭ. В большинстве принятых законодательных актов, библиотеки пытаются подстраховать полноту поступления ОЭ и вводят наряду бесплатным - платный ОЭ субъекта РФ и платный местный ОЭ. В ряде регионов предусмотрен механизм получения, распределения платных ОЭ по заказам библиотек через местный библиотечный коллектор ( мини- модель ЦКНБ, заложенная в ФЗ и принятых подзаконных актах).

“Примечательно, что понятие “платный экземпляр” свойственно только отечественной практике”,- отмечал один из разработчиков ФЗ Джиго А.А. в 1995 г. “Нигде за рубежом термин “платный экземпляр” не применяется. .... данное явление осталось от прежней советской системы книгоснабжения библиотек. Дальнейшее развития книгоиздательского дела в условиях рыночной экономики ставит под сомнение целесообразность сохранения института библиотечных коллекторов, услуги которых значительно выше затрат библиотек на комплектование фондов непосредственно от производителей. Все требования к платному экземпляру ( в переходный период сохранены в Законе) в будущем могут измениться в корне, а следовательно, придется вносить поправки и дополнения в Закон. “ ( 2, с. 5).

В отдельных регионах (Тульская обл.) вводится понятие “страховые фонды” - документы на некнижных носителях информации, дублирующие печатные издания и рукописи и другие материалы, требующие особого режима хранения.

По мнению специалистов РНБ (библиографов краеведов) введение таких страховых фондов для местных изданий должно стать нормой. Если издание поступает в библиотеку в 1 экз., немедленно должна делаться его страховая копия.

Закон Ленинградской области “О обязательном библиотечном экземпляре документов” вводит понятия : “полного платного ОЭ” - по всем отраслям знания и “выборочного” - по отдельным отраслям знания.

В большинстве принятых документов видовой состав ОЭ определен в самом общем виде :

издания (печатные, нотные, картографические, изоиздания;

издания для слепых;

АВ продукция (кино,видео,фото-,фоно документы;

электронные издания (программы для ЭВМ и БД);

неопубликованные документы (результаты НИР и ОКР, отчеты о НИР и ОКР, депонированные научные рукописи, алгоритмы и программы);

официальные документы (исходящие от имени органов законодательной и исполнительно власти субъекта РФ);

Лишь в одном случае видовой состав ОЭ был представлен более подробно и по другому признаку ( Смоленская обл., проект Закона об ОЭ). В данном случае в качестве основы взят соответствующий ГОСТ.

Спорным в данном случае является вопрос о том, стоит ли областной библиотеке расширять состав ОЭ по объектам за счет включения новых видов документов: звукозаписей, фотоматериалов, видеодокументов ( в т.ч. записей теле-, радио передач), неопубликованных документов ( авторефератов диссертаций, отчетов о НИР и ОКР) , электронных изданий, в отличие от традиционного собирания только печатных ? У специалистов вызывала сомнение готовность ЦБ регионов к такому расширению объектов ОЭ. Процесс сдерживался : частичным собиранием отдельных видов в разных региональных учреждениях : архивах, региональных госфильмофондах и т.д., недостатком площадей книгохранения, неподготовленностью библиотек к освоению этих новых категорий документов, наконец, до недавнего времени - низким удельным весом этих категорий документов в общем документном потоке. Новая информационная ситуация, необходимость выполнение требования общедоступности информации, достаточно убедительно объясняет тот факт, что в ряде случаев ЦБ регионов уже взяли на себя такие функции в полном объеме наряду с установлением круга учреждений, получающих параллельно обязательные экземпляры отдельных видов документов (прежде всего НБ Республик, выполняющие функции КП , например, НБ Республики Карелия). Наряду с этим, в большинстве регионов определен круг учреждений основных хранителей в регионе, которые собирают ОЭ видеофильмов, фильмокопий, неопубликованных документов (диссертаций, отчетов о НИР и ОКР), электронных изданий.

Более точного определения требует дефиниция “электронные издания”. В настоящее время используется объем понятия ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, включающий программы для ЭВМ и Базы данных, что никак не покрывает всю сферу применения данного понятия.

Как правило, в законодательных актах закладывается 50% скидка на пересылку ОЭ по тарифам, установленным для бюджетных организаций. Лишь в одном случае удалось заложить бесплатную пересылку ОЭ на территории области с последующей компенсацией из местного бюджета. Закон Тульской области “Об обязательном экземпляре документов” предусматривает бесплатную пересылку ОЭ (бесплатного и платного) на территории Тульской области с последующей компенсацией из местного бюджета. Закон Республики Карелия предусматривает пересулку ОЭ со скидкой 50% с последующей компенсацией из местного бюджета. Предварительный анализ действия нормы ФЗ в Санкт-Петербурге, показал, что она действует только в одну сторону, от РКП в регионы, и не принимается во внимание в случае пересылки ОЭ от регионов в РКП.

Затраты на подготовку, выпуск и распространение ОЭ относятся на себестоимость видов документов.

Копирование и репродуцирование ОЭ производится в соответствии с Законом “Об авторском праве”. Платное копирование производится по заявкам библиотек, органов НТИ, предприятий, учреждений и организаций.

Ответственность производителей - устанавливается в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях. Нам кажется необходимым указать в Законе на возможность лишения издательской лицензии в случае неоднократных нарушений согласно информации органов, на которые возложены функции контроля за доставкой ОЭ.

Этот раздел законодательных актов является ключевым в решении вопроса о том, насколько действительно данный закон будет работать. Прежде всего это количество ОЭ и сроки поставки. Количество бесплатных ОЭ, которые закладываются сейчас в региональных законодательных актах представляется мало реальным. Например, только по печатным изданиям это количество доходит до 7 экз., а если учесть, что издание может одновременно подпасть под понятие “местный ОЭ”, то он возрастет до 9, если к этому прибавить необходимость выполнения ФЗ “Об обязательном экземпляре документов”, то прибавиться еще 16 экземпляров. Таким образом, количество возрастает до 23-25 экземпляров. Такими же нереальными представляются сроки поставки ОЭ ( как правило, в первый день выхода первой партии тиража в свет), требуется установить более приемлемые сроки. Причем надо скорее установить не срок поставки ОЭ, а предельный срок после которого недопоставка ОЭ считается влечет за собой ответственность. Для того, чтобы такие нормы выполнялись издательствами и другими производителями документов, необходимо включение механизма их экономической заинтересованности. Нам представляется, что это возможно только при условии активного использования системы “Книги в наличии и печати” для сбора заказов от покупателей других субъектов РФ и зарубежных партнеров.

Не менее важно также решение вопроса о контроле за доставкой ОЭ. Анализ принятых законодательных актов показывает, что в ряде случаев вопросы контроля за полнотой доставки ОЭ и за доставкой ОЭ - разведены, что представляется весьма разумным. Контроль за полнотой ОЭ закреплен за ЦБ региона, а контроль за доставкой ОЭ - за органами государственного управления, которые регистрируют, выдают издательскую лицензицю. В качестве объекта контроля за доставкой ОЭ должны выступать не полиграфические предприятия, а заказчики - т.е. издатели и издающие организации. В противном случае могут возникнуть лакуны ОЭ, если издательство использует полиграфические мощности другого региона, размещает свой заказ на нескольких полиграфических предприятиях.

Изучение принятых документов приводит нас к трем неутешительным выводам :

1. Несмотря на активно идущий процесс принятия региональных нормативно-законодательных актов по обязательному экземпляру, ряд принципиальных вопросов так и остаются нерешенными.

2. Большинство рекомендаций, которые давали специалисты остались неучтены при подготовке региональных актов.

3. И, пожалуй, самое главное. В принятых региональных законодательных актах по обязательному экземпляру документов регионам не удалось удержаться на тонкой грани между экономической и социальной целесообразностью системы обязательного экземпляра и узковедомственными библиотечными интересами.

При анализе регионального законодательства и определении дальнейших перспектив в его формировании важное значение имеет также опыт подготовки и принятия Федерального Закона “Об обязательном экземпляре документов” ( 2,8,9,10,12) и анализ международного опыта (1,5,7).

По мнению, советника Директората образования, культуры и спорта Совета Европы - Дж. Витиелло, сегодня можно говорить о двух основных подходах к системе обязательного экземпляра документов : “легалистском” (законодательном) и “функциональном”. Более распространенный и традиционный “законодательный ” подход заключается в стремлении библиотек собрать как можно больше единиц хранения. “Годами библиотекари направляли свои усилия на то, чтобы получить все опубликованные материалы и выработать правила, способные эффективно обеспечить получение обязательного экземпляра. Они стремились собрать как можно больше документов, будучи полностью уверены, что чем большее количество единиц хранения собрано в учреждении-депозитарии, тем лучше в нем представлена и документирована национальная культура.” (1, с.2).

Более практичный и признанный специалистами как более перспективный “функциональный” подход, предписывает делать акцент на использовании обязательных экземпляров. “В соответствии с данным подходом библиотеки должны быть в большей степени озабочены сохранением материалов уже имеющихся и обеспечением доступа к ним и содержащейся в них информации, чем пассивным накоплением всех видов материалов. (с.2)

Главная причина такого сдвига в профессиональном сознании носит чисто экономический характер. С ростом потока опубликованных материалов, как в традиционной, так и электронной форме, и с возрастанием стоимости учета, хранения и предоставления пользователям все растущих собраний, даже национальная библиотека, несущая ответственность за сохранение памяти нации, должна проявлять изобретательность, чтобы удовлетворить потребности сегодняшних и завтрашних пользователей.

Результаты проведенных Советом Европы исследований показывают , что : “нормативные акты об обязательном экземпляре в Европейском сообществе работают лучше всего там, где библиотечный мир сумел достичь гармонии интересов между различными действующими лицами (библиотеки, издатели, типографы), создав при этом современные и эффективные библиографические службы. Иными словами, очевидно принципиальное различие между теми странами, которые тесно связывают средство ( обязательный экземпляр) с целью ( национальная библиографическая служба), и теми, которые считают, что обязательный экземпляр сам по себе есть цель. В то время как последние заняты исключительно комплектованием документов, первые придумали для решения своих задач соответствующие организационные модели. Это придает вес убеждению сторонников функционального подхода, что практические успехи в работе с обязательным экземпляром документов в конечном счете зависят не меньше от хорошо поставленного менеджмента, чем от принятия правильных законодательных установлений.

Свидетельством этому является опыт Нидерландов, где нет специального закона об обязательном экземпляре документов, между тем система добровольной поставки экземпляров, основанная на кооперации издательств, работает очень эффективно. Рецептами успеха являются в данном случае взаимопонимание и взаимовыгода. Высокий уровень эффективности системы обязательного экземпляра сопровождается относительно быстрым включением новых публикаций в национальную библиографию ( в среднем менее трех месяцев).

Надо признать, что на сегодняшний день регионами выбран традиционный “законодательный” подход.

Принятие ФЗ РФ “Об обязательном экземпляре документов” в целом безусловно должно рассматриваться как прогрессивное явление. В нем впервые были заложены такие важные моменты как введение широкого современного понимания “документа”- как объекта обязательного экземпляра. Значительно расширен круг документов обязательного экземпляра. Он коснулся практически всех видов документов. Также выделены виды документов, на которые действие Закона не распространяется. Впервые сделана попытка определить взаимосвязь производителей и получателей ОЭ. Закон не стал чисто библиотечным. Сфера его действия направлена на производителей, под которыми понимаются не только полиграфические предприятия, издающие организации, редакции средств массовой информации, но и музыкальные фирмы, фирмы грамзаписи, теле- радиокомпании, киностудии, видео и кинематографические предприятия. Впервые в Законе введены понятия обязательного экземпляра субъекта РФ и обязательного местного экземпляра документов.

ФЗ “Об обязательном экземпляре документов” во многом сыграл позитивную роль в процессе принятия региональных законодательных актов по обязательному экземпляру документов. Вместе с тем ряд недостатков, присущие ФЗ нашли свое продолжение в региональных законодательных актах. Это прежде всего касается тех ключевых вопросов, на которых мы останавливались выше : сфера действия закона, бесплатность и платность ОЭ, количество ОЭ, порядок доставки и контроля за доставкой ОЭ и др.

К сожалению, пока нельзя согласиться с А.Джиго, что совокупность всех видов обязательных экземпляров, в том числе стоимостному (бесплатный, платный) и территориальному (федеральный экземпляр, экземпляр субъекта Федерации, местный ОЭ) признаку, а также установленный порядок их сбора и распределения образуют систему (2).

Нет системы в количестве бесплатных Федеральных обязательных экземпляров, в их распределении по территории России, в сочетании с обязательными экземплярами субъекта РФ и местным ОЭ. Не ясно кем и когда была обоснована экземплярность бесплатных ОЭ документов, при которой половина обязательных экземпляров сосредотачивается в Москве? Или по какому принципу из всех российских городов в качестве получателей выделены три : Санкт-Петербург, Новосибирск, Хабаровск (9).

Где должно собираться самое полное собрание документов местной печати? В РКП или в регионе? Не должны ли здесь быть закреплены приоритеты регионов, что позволило бы добиваться прежде всего полноты отражения в государственной библиографии местной печати , а также обеспечения ее сохранности и доступности.

Многие из этих вопросов снимаются, когда Федеральное и региональное законодательство об обязательном экземпляре документов действительно функционирует как единая система. При этом функции контроля за поступлением федерального обязательного экземпляра, экземпляра субъекта РФ должны соединяться в одном учреждении. Таким учреждением в регионе должна стать ЦБ региона, наделенная функциями книжных палат - региональных представителей РКП в регионе.

Использование системы местного ОЭ в качестве информационного фундамента позволит существенно повысить информационный потенциал системы “Книги в наличии и печати”. В настоящее время в систему практически не поступает информация о региональном документном рынке. Реально работающая система “Книги в наличии и печати” должна решить не только задачу восстановления единого информационного пространства, информационного обеспечения комплектования, но и проблемы текущего комплектования библиотек.

Участие в системе обязательного экземпляра и системе “Книги в наличии и печати” может способствовать включению механизма экономической заинтересованности издателей.

Таким образом концепция РНБ предполагает комплексное решение вопроса : разработка регионального законодательства об обязательном экземпляре документов ; придание ЦБ регионов функций КП - региональных представителей РКП; участие в системе “Книги в наличии и печати” ; решение проблемы информационного обеспечения и текущего комплектования.

1. Витиелло Д. Обязательный экземпляр в Европейском сообществе : Результаты исследования // Библиотека, 1996.- № 10.- Спец.вкладка № 2.- 16 с.

2.Джиго А.А. Закон “Об обязательном экземпляре документов” - в действии // Библиотековедение, 1995.- № 2.- С. 3- 10.

3.Ершова Т.В., Толчинская Л.М. Закон об обязательном экземпляре как основа формирования распределенного национального библиотечного фонда // Государственная политика в области библиотечного дела и реализация законов Российской Федерации “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов” : Всероссийская научно-практическая конференция / Омск, 23-26 апреля 1996 г. :Тезисы докладов и сообщений/ РНБ.- СПб.,1997.- С. 22-24.

4. О разработке законов об обязательном экземпляре субъекта Федерации [точка зрения Группы краеведения Отдела библиографии и краеведения РНБ] // Краеведческая работа современных библиотек : Сб.научных трудов / РНБ.- Спб.,1997.- С.58-75.

5.Основные принципы закона об обязательном экземпляре / Сост.Ланн Дж.- Париж, 1981.- 77 с. - (Программа Общей информации и ЮНИСИСТ. Организация по вопросам образования, науки и культуры ООН (Юнеско).

6.Соляник А.А. Местный, но обязательный, или Об одной поправке к Закону об обязательном экземпляре документов // НТБ, 1994, № 11, с.12-16.

7.Соляник А.А.Местный обязательный экземпляр за рубежом : история вопроса и современное состояние // НТБ, 1994, № 12, С.10-19.

8.Сланская М.В., Седова Г.Н. Замечания о проекте Закона РФ об обязательном экземпляре // НТБ, 1992.- № 12.- С.35-44.

9.Столяров Ю.Н. Закон против издателей : Успеем ли устранить подводные рифы проекта Закона об обязательном экземпляре // Книжное дело, 1993.- №1.- С.36-38.

10.Столяров Ю.Н. Теоретические основы Закона об обязательном экземпляре // НТБ, 1992.- № 12.- С.28-38.

11. Толчинская Л.М., Стародубова Н.З. Местный обязательный экземпляр : юридический статус и содержание : Закон принят. Что дальше? // Библитека, 1995.- С. 52- 53.

12. Толчинская Л.М., Стародубова Н.З., Василенко Г.И. Система обязательного экземпляра: реальность и требования // НТБ, 1992.- № 10.- С.25-36.

13. Шилов В.В., Эйдемиллер И.В. О системе местного обязательного экземпляра документов / РНБ, НМО.- Спб.,1997.-20 с. - (Конс.сектора бибблиотечного фондоведения. Вып.6. Проблемы организации текушего комплектования библиотек в современных условиях. Эффективность различных источников книгоснабжения библиотек. Конс.3).

14. Шилов В.В. Обязательный экземпляр документов: Проблемы контроля // НТБ, 1997.-№ 8.- С.3-7.

15. Эйдемиллер И.В. О проблемах участия библиотек в системе “Книги в наличии и печати” (“Books in print”) и придании Центральным библиотекам региона некоторых функций книжных палат/ Сост.Эйдемиллер И.В., Научн.ред.Шилов В.В.; РНБ, НМО.- Спб.,1996.-4 с. - (Конс.сектора библиотечного фондоведения. Вып.4. Проблемы организации текушего комплектования библиотек в современных условиях. Эффективность различных источников книгоснабжения библиотек. Конс.1).