Борисова Е.И.

Библиотека и местная власть.

В результате реформирования государственной власти (1990 1991)кардинально изменилась система отношений " библиотека власть". Децентрализация монолитной системы власти, осуществлявшаяся правовым порядком и выражавшаяся в перераспределении властных полномочий между государством, регионами и местным самоуправлением привела к дифференциации власти как управляющей системы на три уровня: федеральный, региональный, местный. Единая система отношений " библиотека власть" распалась на относительно самостоятельные, но взаимозависимые подсистемы: " библиотека федеральная власть", " библиотека региональная власть", " библиотека местное самоуправление".

Правовым фундаментом построения взаимоотношений библиотек с местной властью стали два законодательных акта: Конституция РФ ( 1993) и

Федеральный Закон " Об общих принципах организации местного самоуправления" ( 1995 ).

Для публичных библиотек значение Конституции РФ и ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления" состоит в утверждении официальной модели организации местного самоуправления в России, определяющей новые условия функционирования библиотечных учреждений, доступных широким слоям населения.

Конституция как Основной Закон государства закладывает основы местного самоуправления, в то время как ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления" развивает ее принципиальные положения.

Законодательные акты с различной степенью глубины определяют понятие " местное самоуправление".

В Конституции РФ термин характеризуется в более общем виде, посредством трех сущностных признаков ( ст.3,12,130): форма народовластия, гарантом которой выступает государство;

отчужденность органов местного самоуправления от системы государственной власти; самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Максимально приближено к общеевропейским стандартам ( Европейская хартия местного самоуправления,1990) и конкретизировано определение, сформулированное во 2 статье ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления":

" Местное самоуправление в РФ признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность деятельность на

селения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций."

В Конституции РФ изложены концептуальные подходы к введению местного самоуправления на территории России, основанные на принципе самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

Территориальной сферой местного самоуправления определены городские, сельские поселения; места, где непосредственно проживает население, но изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения. Жителям муниципальных образований предоставляется право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. В городских, сельских и других населенных пунктах органами местного самоуправления могут быть собрания представителей, имеющие различные названия ( дума, муниципальный комитет) и главы местных администраций ( мэр, староста и др.). Эта общая схема варьируется в зависимости от численности населения, местных особенностей, возможности создать совместным решением органов местного самоуправления единый орган для нескольких территорий.

Органам местного самоуправления вменены, в частности, следующие обязанности ( ст. 132): формировать бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка,

Органы местного самоуправления могут осуществлять и отдельные государственные полномочия. Для этого государство передает им необходимые материальные и финансовые ресурсы, но устанавливаются два условия реализации полномочий: законность действий и подконтрольность соответствующим государственным органам.

Основные конституционные предписания детализировались и конкретизировались в ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления".*

В Законе получает дальнейшее развитие принцип самостоятельности

населения в решении вопросов местного значения. Жители муниципальных образований становятся полноправными субъектами управления: получают

право изъявлять свою волю на местных референдумах, сходах граждан и

т.д., проявлять инициативу в принятии местных правовых документов (

Глава IV).В спорных случаях население вправе требовать проведения

местного референдума по любому вопросу местного значения ( ст.22).

Причем, решение, принятое на местном референдуме, не требует дополнительного утверждения властных органов или иных должностных лиц и может

быть оформлено в виде правового акта, принятого от имени органов местного самоуправления.

Ряд правовых норм ФЗ " Об общих принципах местного самоуправления" уточняют термины " муниципальный", "местный". Обобщая ст.1,п.2,ст.2 и 6, а также ст.2 ФЗ " О библиотечном деле" статус муниципальной имеет право получить библиотека, отвечающая следующим требованиям:

1) учрежденная органами местного самоуправления;

2) расположенная на территории муниципального образования;

3) общедоступная для проживания на ней населения;

4) содержащаяся за счет местных средств.

Понятие " муниципальная собственность" вводит ст.29. Право" владения, пользования и распоряжения" муниципальной собственностью предоставляется муниципальному образованию ( ст.6,п.2).

Муниципальная форма собственности начала формироваться в результате децентрализации власти и передачи права собственности на землю, строения, предприятия, учреждения местного уровня от государства к органам местного самоуправления, которые управляют ею от имени муниципального образования, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества ( ст.29,п.2;а также Гражданский Кодекс, Ч.I, ст.215). Органы местного самоуправления вправе распорядиться муниципальной собственностью по своему усмотрению: передать во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, сдать в аренду, отчуждать в установленном порядке и т.д.

Частью муниципальной собственности является и публичная библиотека ( ФЗ " О библиотечном деле, ст. 1), которой органы местного самоуправления делегируют право оперативного управления закрепленным за ней имуществом ( Гражданский Кодекс, Ч.I, ст.296; ФЗ " О библиотечном деле", ст.24, п.1 ) для осуществления ее уставной деятельности.

Будучи учреждением некоммерческого характера, выполняющим социально культурные функции ( Гражданский Кодекс, Ч.I, ст.120) муниципальная библиотека финансово зависима от собственника, что проявляется при реализации права оперативного управления. Дело в том, что владение, пользование и распоряжение имуществом учреждения ограничены рядом условий: осуществляется в пределах, установленных законодательными актами, реализуется в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества.

В этой связи, учреждение не имеет права самостоятельно, без согласования с собственником, принимать решения по вопросам, связанным с распоряжением закрепленным за ним имуществом.

Итак, для муниципальной библиотеки органы местного самоуправления выступают в двух ипостасях: как собственники ( ст. 29) и как учредители ( ФЗ " О библиотечном деле ", ст.4,10).

Правомочия органов местного самоуправления по отношению к муниципальной библиотеке определены ст.31, п.3, а также ст.10, 12 ( п.4) ФЗ " О библиотечном деле", в соответствии с которыми компетенцией органов местного самоуправления является: определение цели, условий, порядка деятельности учреждений, утверждение устава, назначение и увольнение руководителя, трудовые отношения с которым должны строиться на контрактной основе, финансирование и контроль деятельности библиотек, заслушивание отчета о деятельности муниципальной библиотеки, контроль за своевременным предоставлением статистических данных о работе.

По ФЗ " О библиотечном деле" ( ст.12, п.4) предоставление статистической отчетности учредителям и органам государственной статистики является обязанностью библиотек. Однако, муниципальный уровень статистики находится на стадии формирования, о чем свидетельствует принятое 21.10.95 Постановление Правительства РФ " О развитии системы муниципальной статистики", обязующее министерства и ведомства разработать перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований.

В соответствии со ст. 20 (п.1,3) ФЗ " О библиотечном деле" органам местного самоуправления предоставлено право присваивать библиотекам статус центральной на основании, определяемых ими критериев.

Ограничивает компетенции органов местного самоуправления ст. 15 (п.3) ФЗ " О библиотечном деле", запрещающая принимать решения и осуществлять действия, влекущие разрушение материально технического обеспечения библиотек, их перевод в непригодные помещения, а также ст. 10 и 13 вышеназванного Закона, препятствующая вмешательству в творческую деятельность библиотек, оставляя за ней право самостоятельно определять содержание и конкретные формы деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в уставе.

Финансирование муниципальной библиотеки осуществляется из средств местного бюджета ( ФЗ " О библиотечном деле", ст.10). Местные финансы по ст.6,п.3 являются частью муниципальной собственности и органы местного самоуправления формируют, утверждают и используют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают другие финансовые вопросы местного значения. Местной власти предоставлены широкие права финансовой самостоятельности. В частности, представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы (ст.15, п.4), что дает шанс пополнить " библиотечную казну" нетрадиционными способами, в том числе:

ввести местный дифференцированный библиотечный налог на негосударственный сектор;

предоставить местные налоговые льготы для юридических и физических лиц, регулярно отчисляющих средства на развитие муниципальных библиотек в порядке благотворительности;

освободить библиотеки от арендной платы за здания и помещения и т.д.

У местного самоуправления появляется реальное право материально стимулировать деятельность местных книгоиздательских и книготорговых учреждений, обеспечивающих комплектование библиотек.

Мощным финансовым рычагом являются муниципальные фонды ( ст.41),учредителями которых выступают представительные органы местного самоуправления. Разновидностью этих фондов могут стать местные фонды развития библиотек ( фонды поддержки библиотек)( ст.25).

Финансовая самостоятельность местной власти способствует реализации права муниципальных библиотек, обслуживающих социально незащищенные слои населения ( инвалиды, слепые и т.д.) на выделение дополнительных материальных средств ( ФЗ " О библиотечном деле", ст.8,п.3).

Особую важность для муниципальных библиотек имеет предоставленное право местной власти распоряжаться территорией муниципального образования и расположенным на ней фондом жилых и нежилых помещений ( ст. 6,п.5,911).Без указанных правовых норм ст.24 ФЗ " О библиотечном деле" о праве библиотек на выделение в безвозмездное пользование земельных участков и производственных помещений для улучшения библиотечного обслуживания населения, носила декларативных характер.

В соответствии со ст.6,п.4 органы местного самоуправления уполномочены решать вопросы комплексного социально экономического развития муниципального образования, что создает необходимые правовые условия для реорганизации библиотечной сети.

В период жестко централизованного управления осуществлялась "территориальная политика" развития сети библиотек, что фактически нивелировало местную специфику. В результате страдали интересы конкретных пользователей. Недовольство могло вызывать неудобное расположение библиотеки, которое определялось стихийно, без учета транспортной или пешеходной доступности библиотечного микрорайона. Зачастую не учитывалось, что библиотека должна находиться поблизости от пересечения транспортных магистралей и в общественном -культурном центре своего района обслуживания. Открывавшиеся в значительном количестве мелкие библиотеки оказывались не в состоянии, без связи с другими библиотеками, удовлетворять запросы читателей. Перечень проблем нерационального размещения библиотек значительно шире, но и перечисленные убеждают в необходимости поиска новых подходов упорядочения библиотечной сети.

ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления" местным органам власти предоставлено право самостоятельной нормотворческой деятельности ( ст.1920), поэтому одним из возможных путей реорганизации библиотечной сети может стать принятие соответствующего нормативно правового документа на местном уровне. Инициатива принятия

документа может исходить не только от органов местного самоуправления или библиотечной общественности, но и быть волеизъявлением населения, проживающего на данной территории ( ст. 25).

Прерогативой местного самоуправления станет " организация и содержание муниципальной информационной службы" ( ст. 6, п.24). Муниципальной библиотеке необходимо найти свою нишу в ее структуре. Осуществление этой задачи в первую очередь сопряжено с усилиями библиотечных руководителей, которые должны быть заинтересованы в повышении престижа библиотеки, доказав органам местного самоуправления экономичность и перспективность задействования библиотеки в информационной сфере.

Важнейшей функцией местного самоуправления в соответствии с Законом ( ст.6, п.23) становится сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальным библиотекам, являющимся особо ценными объектами культуры местного значения или имеющим в своих фондах особо ценные и значимые коллекции и издания, предстоит занять более видное место в культурной жизни региона, выступить в роли лидера среди других учреждений культуры.

Задача органов местного самоуправления способствовать повышению престижа этой категории библиотечных учреждений: выделять дополнительные средства на их содержание, стимулировать приток высококвалифицированных кадров и т. д.

Сохранение культурного наследия невозможно без налаженного учета, поэтому целесообразно ведение " муниципального реестра ценных объектов культуры" по аналогии с " Перечнем объектов исторического и культурного наследия федерального ( общероссийского) значения."

Таким образом, с введением ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления" начинает действовать правовой механизм, обеспечивающий реализацию ст.15, п.2 ФЗ " О библиотечном деле", в соответствии с которой обязанностью местного самоуправления является реализация конституционного права граждан на доступ информации.