Поиск по сайту

"... Чтоб не пропасть поодиночке". О принципах участия библиотечной общественности в управлении государственными делами

Автор: Басов С. А.

Изучая вопрос о механизмах взаимодействия государственных и общественных структур в библиотечной сфере, мы обязаны исходить из общих, универсальных принципов, на которых базируется государственная политика страны. Сегодня мы можем обратиться к документу, утверждённому указом Президента РФ 24 декабря 2014 года, — к "Основам государственной культурной политики", чтобы понять позицию государства и соотнести с ней действия РБА

В утвержденных указом Президента 24 декабря 2014 г. "Основах" в качестве одного из принципов культурной политики провозглашено "делегирование государством части полномочий по управлению сферой культуры общественным институтам" (1). В итоговом тексте "Основ" появился раздел "VII. Комплексное совершенствование системы управления", в котором говорится о том, что "масштаб и глубина необходимых преобразований требуют постепенного и целенаправленного включения профессионального сообщества и общественных организаций в процесс трансформации системы управления". Отметим и следующий факт: 17 марта 2015 г. по итогам Общероссийского форума "Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития" Президент поручил Правительству подготовить предложения "по созданию механизма передачи социально ориентированным некоммерческим организациям части функций государства в социальной сфере" (2).

Таким образом, мы вправе сделать принципиальный вывод, что перевод системы управления сферой культуры в новое качество напрямую связан с развитием институтов гражданского общества в стране и передачей им части функций государства.Общественная позиция РБА имеет под собой фундаментальную политическую основу.

На совместном заседании Госсовета и Совета по культуре и искусству 24 декабря 2014 г. был поставлен вопрос о разработке Стратегии культурной политики как инструмента реализации "Основ". Президент обозначил три основных направления в разработке Стратегии:

* создание надведомственной, координирующей структуры;

* качественное законодательное сопровождение задач культурной политики;

* создание условий для развития государственно-частного партнёрства, повседневная работа "с общественными организациями, профессиональными сообществами"(3).

Задача по созданию новой надведомственной структуры представляется весьма дискуссионной. Давайте задумаемся: выполнима ли она в принципе? Можно ли охватить единым взглядом, то есть общей системой госуправления культуру как таковую, включающую в себя все виды деятельности учреждений культуры, и образование, и гуманитарные науки, просвещение и ещё много областей, которые мы включаем в понятие культуры. Полагаю, это задачка из области государственной фантастики.

Властью придётся делиться

По мнению социолога Ж. Т. Тощенко, важной характеристикой российской действительности является её антиномичность, то есть существование реальной коллизии, когда основные мировоззрения и действия противостоят, взаимоисключают друг друга, но при этом одновременно сосуществуют, так как имеют под собой объективную основу. Это создаёт, по выражению Тощенко, "кентавр-проблемы" в виде сочетания несочетаемого, существования взаимоисключающих начал в каком-либо социальном явлении или организме(4).

Общий объём властных полномочий может только перераспределяться между государственными и негосударственными субъектами управления. Если в одном "сосуде" уровень полномочий убывает, то в другом он с неизбежностью должен повышаться.

Перевод системы управления культурой в новое качество должен быть связан с отказом от традиционной монополии государства на управление бюджетными отраслями и, в первую очередь, сферой культуры. Государство в XXI не может эффективно управлять культурой в одиночку. Властью придётся делиться. Необходимость перехода к общественно-государственной системе управления на основе постепенного делегирования государством части своих полномочий гражданским институтам (профессиональным сообществам и творческим общественным организациям) носит объективный характер. Именно в этом процессе и будет заключаться практическая реализация принципа общественно-государственного партнёрства. Только за счёт разгосударствления культуры будет обеспечиваться "повышение статуса государственной культурной политики до общенационального уровня", о чём говорят "Основы". Властные полномочия должны "перетекать" в общественные структуры на основе законов, а не призывов. Необходимо реальное делегирование полномочий, ресурсов, ответственности.

А пока в деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти можно наблюдать некую избирательность. Например, весьма активно обсуждаются вопросы государственно-частного партнёрства (ГЧП). Хотя, ГЧП — это партнёрство функциональное, инвестиционное, связанное, в основном, с коммерческим использованием недвижимого имущества, созданием инфраструктуры туризма и т. п. В деятельности большинства организаций культуры его возможности ограничены. А общественно-государственное партнёрство носит явно выраженный управленческий характер, направлено на процессы принятия решений, которые подобно кровеносным сосудам пронизывают всю сферу культуры. В этом направлении делаются лишь первые шаги. Так, в состав Общественного совета при МК РФ уже включаются, кроме деятелей искусства, представители профессиональных сообществ, входит в него и Президент РБА В. Р. Фирсов.

Вполне избирательно реагируют и парламентарии, поскольку большинство законопроектов вырастают из одного корня - системы исполнительной власти. Среди принципов государственной культурной политики, сформулированных в законопроекте N 617570 - 5 "О культуре в Российской Федерации" нет ни одного, впрямую указывающего на характер взаимодействия общества и государства. В законе вообще нет самостоятельного раздела, посвященного управлению сферой культуры, лишь ст. 45 скромно повествует об "Особенностях управления организацией культуры". Зато статьи, посвященные ГЧП (Ст. 61) и независимой оценке качества оказания услуг организациями культуры (ст. 50), неоправданно раздуты и детализированы.

С кем делиться властью?

Большинство специалистов приветствовало принятие закона, который ввёл в правовое поле категорию социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО), осуществляющих деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества. Но при этом необходимо отметить так и не прёодолённую размытость границ этого понятия, ведь критерием для отнесения НКО к социально ориентированным служит только вид (сфера) деятельности организации.

Правовая характеристика НКО обязательно должна быть дифференцирована. С точки зрения влияния на общественные процессы, есть существенная разница в деятельности общества любителей кактусов и национальными ассоциациями, созданными профессиональными сообществами (библиотекарей, музейных работников, архивистов, и т. д.), но в рамках действующего законодательства они обладают равной правоспособностью. Важно законодательно сформулировать и закрепить статус общественно-профессиональных объединений. Они постоянно находятся в диалоге с обществом и государством. Именно они создают профессиональные стандарты и этические кодексы, принимают рекомендательные нормативные акты, направленные на повышение качества выполняемых работ и услуг, осуществляют инициативные проекты, постепенно становятся (по характеру выполняемых функций) реальными органами саморегулирования.

Значимость общественно-профессиональных институций в бюджетном секторе экономики, казалось бы, должна быть очевидна всем, но политическая элита продолжает не замечать управленческого потенциала данного класса НКО. Их организационно-управленческие функции не поддерживаются на государственном уровне — за исключением некоторых специальных групп.

Ряд профессиональных сообществ имеют сегодня "собственные" правовые рамки, отличные от других общественных формирований. Например, в законе "О физической культуре и спорте" оговорен статус общероссийских общественных организаций (это федерации по видам спорта), которые действуют на основе государственной аккредитации. Они получают бюджетные средства на развитие "своего" вида спорта, наделены правами и обязанностями, несут ответственность за свою деятельность. Закон "О развитии сельского хозяйства" предусматривает участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики. Особое место в правовой системе занимают НКО, объединяющие предпринимателей. В соответствии с законом "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", они имеют право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах.

Возникает простой вопрос: почему общественно-профессиональные объединения федерального уровня, такие как Российская библиотечная ассоциация или Ассоциация музеев России, не наделены правом участия в формировании и реализации государственной политики, в отличие от объединений предпринимателей, которые такие права имеют?

Представляется необходимым вернуться к законодательной трактовке понятия "саморегулирование". В силу действующего закона "О саморегулируемых организациях" саморегулируемыми признаются организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности. Бюджетные учреждения, то есть некоммерческие организации, создающие свои ассоциации и союзы, под действие этого закона не подпадают.

Получается, что в бизнесе государство признаёт необходимость использования механизмов саморегулирования, а в культуре или образовании оно не требуется? Необходимо изменить концепцию саморегулирования, — распространить её механизмы на бюджетную сферу и отразить новую трактовку в законодательстве. Требуется выйти за границы рыночного понимания самоуправления и саморегулирования, свойственного Министерству экономического развития, которое курирует в Правительстве вопросы развития гражданского общества и транслирует свои представления во все органы власти и на общество в целом.

С большой остротой эту проблему выразил Л. М. Рошаль, президент Национальной медицинской палаты, которая включает на добровольной основе общественные медицинские объединения, как общероссийские, так и региональные. Палата ставит задачу по объединению всего профессионального медицинского сообщества России на принципах саморегулирования для совершенствования системы охраны здоровья населения России. Рошаль считает, что государству необходимо передать Палате для саморегулирования отдельные профессиональные вопросы (5). Но в силу закона Палата не имеет статуса саморегулируемой организации и не может требовать обязательного исполнения подготовленных медицинским сообществом стандартов и правил.

Подобные "интегрированные" общественно-профессиональные организации (отраслевые национальные палаты) могут быть созданы во всех социально-значимых областях в качестве базовых элементов общественно-государственной системы управления здравоохранением, образованием, культурой. Приятно сознавать, что в библиотечной сфере такая организация, способная интегрировать интересы всех "игроков" на библиотечном поле, не только создана, она всем своим опытом уже "заточена" на сотрудничество с органами власти по формированию и реализации национальной библиотечной политики.

Главное — правовое регулирование

В принятом 29 декабря 2012 г. законе N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" закреплён "государственно-общественный характер" управления системой образования (ст. 89). А в проекте закона "О культуре", который сегодня рассматривается в Госдуме, говорится лишь о "привлечении физических лиц, общественных объединений и бизнеса к решению задач в сфере культуры". В действующем законе "О развитии сельского хозяйства" есть специальная статья о формах участия ассоциаций в аграрной политике государства, а в проекте закона "О культуре" — лишь декларация о том, что "государство гарантирует общественным объединениям творческих работников возможность участвовать в разработке государственной культурной политики, проводит консультации с данными объединениями...". Заметим, это обещание дано лишь "объединениям творческих работников". Проект закона "О культуре", как это ни странно, дискриминирует общественно-профессиональные объединения именно работников культуры, не претендующих на статус творцов. Понятие "работника культуры" в проекте закона "О культуре" попросту отсутствует, представлены только творцы и их творческие союзы.

Перевод существующей системы управления культурой в новое качество на основе принципа общественно-государственного партнерства предполагает последовательное движение по цепочке: саморегулирование урегулирование управленческое партнёрство общественно-государственная система управления. Саморегулирование связано с осуществлением регулятивных функций в рамках любого профессионального сообщества, будь то музейное или библиотечное. Сорегулирование предполагает частичное включение профессиональной общественности в механизмы принятия государственных решений и контроля за их исполнением. Управленческое партнёрство направлено на установление договорно-правовых отношений с органами власти, с постепенным переходом к законодательному оформлению функций СО НКО в системе управления культурой.

Если в экономике "суровые" законы рынка постепенно лишают государство излишних полномочий административного регулирования, то в бюджетной сфере государство продолжает заказывать музыку, ощущать себя всевластным хозяином, полагая что "так и надо": либо рынок, либо государство. Это ложная альтернатива. Государство не должно считать своей естественной монополией политику и управление социально-культурной сферой: музеями, школами, библиотеками, больницами. Зона самостоятельных решений чиновников может и должна сокращаться: там, где нет рынка, где не должно быть рынка, где он попросту вреден, где пока нет соответствующей нормы закона, в принятие государственных решений должны включаться структуры гражданского общества, запускаться механизмы самоуправления и саморегулирования, институциональную основу которых составляют общественно-профессиональные общества и ассоциации.

25 сентября 2012 г. на заседании Совета по культуре и искусству Президент России поставил принципиальный вопрос: "...как сделать нашу культурную политику предметом настоящего, реального, общественно-государственного партнёрства?"(6). Давайте, в конце концов, дадим обстоятельный ответ на актуальный для всей страны вопрос.

(1) Основы государственной культурной политики: Указ Президента РФ от 24.12.2014 N 808 // Президент России [Электронный ресурс]

(2) Перечень поручений по итогам форума "Государство и гражданское общество" // Президент России [Электронный ресурс]

(3) Совместное заседание Госсовета и Совета по культуре и искусству 24 декабря 2014 года // Президент России [Электронный ресурс]

(4) Тощенко Ж. Т. Кентавр-проблема. Опыт философского и социологического анализа. - М.: Новый хронограф, 2011. - 552 с.

(5) Рошаль Л. Обращение Президента НП "Национальная Медицинская Палата" к медицинскому сообществу // Официальный сайт НП НП "Национальная Медицинская Палата" [Электронный ресурс]

(6) Заседание Совета по культуре и искусству 25 сентября 2012 года // Президент России [Электронный ресурс]

С автором можно связаться: basov@nlr.ru

Ресурсы

Авторы