Поиск по сайту

Государство и профессиональное сообщество: три уровня взаимодействия

Автор: Басов С. А.

Словосочетание "библиотечная политика" в последние годы употребляется весьма часто, но от этого не становится более ясным. Дело в том, что слово "политика" в массовом сознании традиционно ассоциируется только с деятельностью государства. В нашей стране именно оно выступало долгие десятилетия в роли единственного реального политического субъекта. Все сферы общества - от экономики до духовной жизни - были подчинены партийно-государственному руководству. Двадцать лет назад началось разгосударствление: часть функций в результате социально-экономических реформ перешла от государства в сферу рыночных отношений и гражданского общества.

Вопрос о "границах государства", то есть о сферах его прямого влияния на жизнь общества и отдельного человека, открыт до сих пор. Дискуссии о роли государства в системе образования и социального обеспечения не прекращаются на страницах газет и журналов. Дискутируются и вопросы о месте государства в культуре; прежде всего в тех областях, которые способны вписаться полностью или частично в рыночные отношения.

Библиотечное обслуживание в общественном сознании продолжает оставаться публичным благом, которое должно быть предоставлено всему населению страны на основе принципа равного доступа, а это можно сделать только при условии финансирования деятельности общедоступных библиотек из государственного и муниципального бюджетов. Означает ли это, что единственным субъектом политики в сфере библиотечного дела должно оставаться государство, и мы вправе говорить только о государственной библиотечной политике? Есть ли "законное" место у библиотечного сообщества в формировании и реализации библиотечной политики? Попробуем разобраться с этим вопросом.

В нашей стране ведущую роль в библиотечном сообществе и право говорить от его имени на всероссийском уровне уже пятнадцать лет отстаивает только одна организация - Российская библиотечная ассоциация (РБА). Делает она это неформально, так как статус общественного лидера за ней официально не закреплен ни в одном нормативном документе. Свое право говорить от всего библиотечного сообщества она обретает только в опоре на наиболее активную, образно говоря, пассионарную часть библиотекарей. РБА активно формирует собственный набор функций в области развития библиотечного дела страны.

Рассмотрим библиотечную политику как многоуровневую систему, на каждом уровне которой происходит реализация определенных политических функций. Выделим три уровня и попытаемся соотнести функции государства и профессионального библиотечного сообщества (в лице РБА).

Первый уровень - ценностно-идеологический. Известно, что основная функция политики - это выражение общественных интересов, поиск интегративных решений, направленных на сохранение целостности и устойчивости социума. Применительно к библиотечной отрасли - это определение роли и места библиотечной деятельности в жизнедеятельности общества, процесс формирования системы ценностей в государственной и профессиональной среде. Нам хорошо известны высказывания политиков самого высокого уровня - В.В. Путина, Д.А. Медведева, Б.В. Грызлова, С.М. Миронова - о библиотечном деле. Не менее известна и роль РБА по утверждению ценности библиотечной деятельности в развитии российского общества. Об этом говорят прежде всего такие документы, принятые РБА, как "Кодекс профессиональной этики российского библиотекаря" (1999 г.) и "Манифест РБА о публичной библиотеке" (2003 г.), а также - проведение ежегодных Конгрессов, ставших для библиотечного сообщества важной и неотъемлемой частью профессиональной жизни.

Особенностью данного политического уровня является то, что он не регламентирован наличием властных полномочий у РБА. Движущей силой библиотечной политики здесь является профессиональная и гражданская позиция членов и руководства РБА. На этом уровне Ассоциация достаточно активно выполняет функции субъекта библиотечной политики страны.

Исключительная важность ценностного уровня библиотечной политики видится в том, что именно с него транслируются на все общество идейные основы российского библиотечного дела. Библиотека, являясь социальным организмом, не может существовать вне духовной жизни общества, а значит, и вне выбора ценностных ориентиров собственной деятельности, сколько бы ни говорилось о "деидеологизации" библиотечного дела. При изменении системы ценностей в масштабе страны происходит коррекция (или смена) идеологических установок во всех сферах общества, но они не могут исчезнуть вообще. Другое дело -кто, на каких основаниях и в какой форме задает идеологические ориентиры социальным институтам. В библиотечной сфере выбор прост и ограничен: либо это делает государство, либо профессиональное сообщество. А в идеале - они решают этот вопрос совместно, на основе равноправного диалога.

По моему глубокому убеждению, выбора у нас нет: определение ценностных ориентиров библиотечной деятельности - наш профессиональный долг. Библиотечное сообщество в этом вопросе обязано занимать ведущую позицию: формулировать и предлагать "высшие библиотечные ценности" обществу и государству, стремясь к тому, чтобы наши представления становились общими признанными ценностями и ложились в основу национальной библиотечной политики. Ее вектор должен корректироваться в процессе постоянного диалога РБА и государства. Только на диалоговой основе могут появиться (образно говоря) "библиотечный общественный договор" и - как следствие - согласованные приоритеты библиотечной политики страны.

В настоящее время концептуальные документы по развитию библиотечной сферы, официально принятые на паритетной основе, к сожалению, отсутствуют. Государство "уважает" РБА неформально-символически: советуется, выступает соучредителем ежегодных Конгрессов, приветствует проведение крупных форумов и т. п. В этих условиях РБА разрабатывает и принимает собственные концептуальные документы, имеющие профессионально-этическое значение для всего библиотечного сообщества, и делает политические заявления.

Надо отметить, что РБА не часто прибегает к использованию в своей деятельности публичных политических инструментов типа резолюций, обращений, отрытых писем и т. п. Тем не менее опыт принятия Обращений к главе государства по итогам прошедших двух Всероссийских форумов публичных библиотек говорит об определенной эффективности подобной работы с органами власти различных уровней. Стоит рассмотреть целесообразность принятия на ежегодных Конгрессах РБА резолюций, выражающих мнение (оценку) профессионального сообщества о состоянии библиотечного дела в стране (а также в отдельных регионах). Основой таких резолюций могли бы стать ежегодные экспертные доклады РБА "О состоянии библиотечного дела России в ... году", которые можно рассматривать в качестве значимого инструмента библиотечной политики.

Следующий, второй уровень - нормативно-правовой. На втором уровне библиотечной политики ценности должны быть адекватно преобразованы в систему норм и зафиксированы в законодательстве. Здесь реализуется функция взаимосвязи общества и государства -через систему представительных органов власти: от Государственной Думы до муниципального совета. Общество через своих представителей принимает решения о "правилах жизни", в том числе и в сфере библиотечного дела, создавая правовое пространство для работы библиотекарей.

В своей нормативно-правовой деятельности РБА реализует три основных направления: содействует формированию библиотечного законодательства федерального и регионального уровней, борется за гармонизацию интересов библиотечной отрасли с федеральными законами, разрабатывает рекомендательные документы по отдельным аспектам библиотечной деятельности.

Хотелось бы подчеркнуть исключительную трудность борьбы РБА за права библиотек на законодательном поприще. В последние годы экономические и административные реформы, полезные обществу "вообще" (с точки зрения законодателя), наносят ощутимые удары по библиотечному делу страны. Это ФЗ N 131 и ФЗ N 94, IV часть ГК РФ, ФЗ N 174 и ряд других. Пакет документов о "реструктуризации" бюджетного сектора, принятый правительством в 2003-2004 гг., урезал гарантии бюджетного финансирования всей социальной сферы. Правительство взяло курс на финансирование бюджетных учреждений по конечным результатам, которые в области культуры плохо поддаются прямому экономическому измерению, не говоря уже об отсроченных во времени социальных эффектах.

В этих непростых условиях РБА действует доступными ей средствами, но их арсенал в законодательной сфере весьма ограничен. Постепенно начинает развиваться функция политического лоббирования: в2006 г. при участии РБА создан Общественный комитет содействия развитию библиотек России во главе с Председателем Государственной Думы Б.В. Грызловым - первый в стране гражданский институт подобного уровня. С его помощью влияние РБА на законотворческую деятельность органов власти может быть увеличено, но только при одном условии: председатель Комитета должен разделять позицию библиотечного сообщества.

Представляется важным установление постоянных рабочих контактов РБА с Общественной палатой Российской Федерации, которая призвана обеспечивать согласование общественно значимых интересов общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных задач экономического и социального развития. Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов федеральных и региональных законов и давать заключения, обязательные для рассмотрения.

Самостоятельным направлением в нормативной сфере выступает подготовка РБА рекомендательных и модельных актов, направленных на добровольное регулирование отдельных направлений библиотечной деятельности. К настоящему времени Ассоциацией принято уже десять подобных документов. Эта работа чрезвычайно важна, так как нацелена на формирование системы современных норм и стандартов профессиональной деятельности. Она операционализирует и переводит на технологический уровень политические требования о модернизации библиотек. Нормы и стандарты дают практический ответ на вопрос о том, какой должна стать российская библиотека в XXI веке - и в крупном городе, и на селе. РБА, разрабатывая нормы и стандарты, формирует желаемое представление о современной библиотеке и библиотекаре, но эти представления могут обрести реальность только при наличии соответствующих ресурсов для их реализации. Стоит ли повторять, что распоряжение бюджетными ресурсами - исключительная прерогатива государства, а объем финансовых средств, выделяемых на библиотечное дело, регулируется не законами, а решениями исполнительной власти.

Наконец, третий уровень - организационно-управленческий. Первые два уровня в своей совокупности образуют этико-правовую систему библиотечной политики, задающую соответствующие условия для работы всех организаций библиотечной сферы. На третьем уровне библиотечная политика предстает в форме деятельности субъектов, обладающих полномочиями и ресурсами (то есть властью) для реализации принимаемых решений. И у государства, и у РБА как субъектов библиотечной политики есть собственные ресурсы и полномочия для воздействия на подвластные объекты.

Важно подчеркнуть, что властные отношения действуют во всех сферах общества, но при этом могут иметь разную природу. Феномен власти в определенном смысле универсален. Власть может опираться на физическое или нравственное, экономическое или идеологическое преобладание, норму закона или интерес тех, кем управляют. Властью обладают и президент, и отец семейства, и учитель, и директор библиотеки, и президент РБА. Их всех типологически объединяет то, что они имеют возможность обеспечить выполнение своего повеления, но только разными способами. Для использования основного арсенала инструментов осуществления библиотечной политики (идеология, финансы и правовые нормы) государство обладает наибольшими возможностями за счет исключительного права на административно-правовое и экономическое принуждение. Можно сказать, что "разгосударствление" в библиотечном деле, по сравнению с советским периодом, произошло только в одной области: государство отказалось от монополии на идеологию, полностью оставив за собой финансы и право.

На организационно-управленческом уровне выявляются две наиболее важные характеристики деятельности субъектов библиотечной политики: наличие властных полномочий и особенности взаимодействия между библиотечным сообществом и государством. Какие типы социального взаимодействия формируются в последние годы между государством и библиотечными негосударственными коммерческими организациями (НКО)? Если не учитывать такие виды "взаимодействия", как взаимное игнорирование и конфронтацию, а рассматривать только различные модели сотрудничества, то можно выделить две основных: символическую и договорно-правовую.

Символическое сотрудничество построено на доминировании власти (власть во взаимоотношениях с НКО опирается не на договор, а на собственные "представления" о пользе НКО); договорно-правовое взаимодействие предполагает предварительную выработку и дальнейшее соблюдение взаимно приемлемых "правил игры" с обеих сторон. Пока можно констатировать, что между РБА и государством сложилось символическое сотрудничество. Власть публично "уважает" РБА, направляет (когда захочет) проекты документов на экспертизу, а потом сама решает, как ей распорядиться интеллектуальными наработками Ассоциации. К сожалению, нам неизвестен ни один нормативно-правовой акт, в котором бы государство (например, в лице Министерства культуры РФ) закрепило за РБА конкретные функции, отражающие ее участие в формировании и реализации библиотечной политики: например, обязательность экспертного заключения РБА на проекты нормативно-правовых актов, затрагивающих интересы библиотечного дела в стране, участие в сертификации и контроле за деятельностью учебных заведений, наличие заключения РБА при принятии решения о ликвидации или перепрофилировании библиотек и т. д. РБА открыто заявляет о готовности к выполнению ряда функций, которые в настоящее время либо входят в компетенцию государства, либо вообще им не реализуются. Готово ли к этому государство?

Если исходить из позиции, что субъектом политики может быть только тот, кто наделен властными полномочиями и необходимыми ресурсами для воздействия на объект, то представляется очевидным, что РБА таким субъектом не является, как не является таковым ни одна - даже самая крупная и влиятельная - негосударственная организация. На сегодняшнем уровне развития правовых отношений между государством и институтами гражданского общества это явление вполне закономерное. Но в то же время нельзя не признать - и это было показано выше, - что часть политических функций реализуется и без наличия властных полномочий, на основе интеллектуальных ресурсов, добровольности, профессиональной солидарности, то есть с помощью методов саморегулирования. Эту сферу библиотечной политики можно назвать общественно-профессиональной. Здесь РБА является, безусловно, авторитетным и политически активным субъектом. Области общественно-профессиональной и государственной политики пересекаются, но пока в весьма ограниченном объеме. Поэтому мы не вправе утверждать, что в стране сложилась национальная библиотечная политика.

Политика сможет стать национальной только тогда, когда общественно-профессиональный и государственный компоненты в своей совокупности образовали единую - общественно-государственную - систему. Когда и на этапе формирования, и на этапе реализации политики профессиональное сообщество (в лице РБА) и государство (в лице Правительства РФ) будут действовать как полноценные партнеры. При этом условия партнерства (то есть функции) государства и библиотечного сообщества по выработке и реализации национальной библиотечной политики должны быть соотнесены и зафиксированы законодательно. Есть ли реальные предпосылки для формирования подобной системы?

Необходимость постепенной передачи части государственных функций от государства некоммерческим организациям осознается руководством нашей страны. В качестве официальной политической установки при формировании современной модели отношений государства и НКО можно рассматривать позицию В.В. Путина, высказанную им еще в2004 г.: "Необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять...". (Послание Федеральному Собранию РФ от 26 мая2004 г.).

Эта установка была воспринята тогдашним министром культуры и массовых коммуникаций А.С. Соколовым, который, выступая в2005 г. в Государственной Думе, сказал, что перспективным направлением реформ может стать передача части управленческих функций саморегулируемым организациям в сфере культуры: "Необходимым условием передачи функций и, соответственно, финансовых ресурсов является наличие крепких, влиятельных организаций, способных отстаивать интересы отрасли. А такие организации у нас есть - и в библиотечном, и в музейном деле..." (Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 103 (817). 8 июня2005 г.). В2006 г. в Министерстве создается рабочая группа для разработки Концепции по развитию системы саморегулирования в сфере культуры. Участвуя в ее работе, РБА предложила Министерству заключить соглашение, по которому следовало бы передать Ассоциации ряд функций (с соответствующим финансированием из государственного бюджета), а именно:

- участие в разработке государственной политики и законодательства в области библиотечного дела;

- формирование приоритетов и участие в адресном распределении средств по федеральным целевым программам;

- участие в формировании федеральных инвестиционных программ;

- экспертиза государственных актов (как законодательных, так и исполнительных) в области библиотечного дела;

- инициативная подготовка федеральных исполнительных актов в области библиотечного дела с обязательным их рассмотрением в Министерстве культуры РФ;

- лицензирование профессиональной деятельности в сфере библиотечного дела;

- сертификация отдельных видов деятельности;

- сертификация деятельности по переподготовке кадров;

- создание профессиональных стандартов;

- консультирование органов государственной власти и управления по вопросам библиотечного дела.

РБА предлагала включить эти положения в виде специального раздела "Общественно-профессиональные организации в сфере библиотечного дела" в новую редакцию ФЗ "О библиотечном деле", чтобы федеральные и региональные библиотечные общества и ассоциации обрели официальный статус в системе управления отраслью.

К сожалению, деятельность рабочей группы Министерства очень быстро сошла на нет без какого-либо результата. Отчасти это объясняется тем, что отношение государства ко всему сектору НКО в стране с2005 г. существенно изменилось. Был принят ряд законов, ограничивающих возможности негосударственных организаций. У значительной части чиновников, по нынешней оценке Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, "возникло ощущение, что любые неправительственные организации - это враги государства, с которыми нужно бороться, чтобы через них не просочилась какая-нибудь зараза, которая подорвет устои нашего строя..." (Стенограмма заседания Президентского совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. 15 апреля2009 г. [Электронный ресурс]). Только в2009 г. отношение к НКО со стороны государства стало меняться в позитивном направлении. В декабре2009 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым представлен в Госдуму проект ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Этот законопроект подготовлен на основе идей Послания Президента от 12 ноября2009 г. Одним из его положений стало предложение о введении института социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества в России. Законопроектом предусматривается ведение реестра таких НКО. Они будут получать поддержку государства, в том числе финансовую.

Само понятие "социально ориентированные организации" впервые появляется в российском законодательстве об НКО. Оно корреспондирует с распространенным в Европе и поддерживаемым ООН типом общественно-полезных организаций, что в определенной степени ведет к гармонизации российского законодательства с международным опытом. Такие организации активно действуют во многих странах. Общество заинтересовано в их поддержке, так как они берут на себя исполнение части социальных обязательств государства.

Совокупность социально ориентированных НКО можно подразделить на профессиональные и непрофессиональные (любительские) институты. Профессиональные создаются для содействия развитию отдельной отрасли или сферы деятельности. Именно они должны стать первоочередными объектами нормативно-правовой и финансовой поддержки со стороны государства. РБА в соответствии со своим уставом полностью подпадает под понятие профессиональной социально ориентированной организации.

Хочется надеяться, что положительные изменения скажутся и на библиотечной сфере. Ведь делегирование полномочий позволяет решить важную политическую задачу: перейти от традиционной патерналистской модели "государства, опекающего библиотеки" к модели распределения полномочий и ответственности между основными субъектами национальной библиотечной политики, которыми являются государство и профессиональное сообщество в лице федеральных и региональных общественных организаций.

В библиотечной сфере должна сложиться новая архитектура управления, основанная на разделении прав и ресурсов между государством и профессиональным сообществом. Без воплощения в жизнь общественно-государственной системы управления эффективное развитие библиотечного дела в XXI в. вряд ли возможно.

2010 г. может стать для РБА важным этапом перехода к новым качественным изменениям. Завершается срок действия принятых в2005 г. "Приоритетов развития РБА на 2005-2010 гг.". На2011 г. намечено проведение Конгресса, посвященного самой РБА, и подготовка к нему постепенно разворачивается. На конгрессе в Томске в мае2010 г. хотелось бы окинуть взглядом 15-летнюю историю РБА, оценить пройденный путь и приступить к выработке новой системы приоритетов, поиску новых форм работы Ассоциации. Среди вопросов, которые должны быть рассмотрены, одним из основных должен стать вопрос о развитии РБА в качестве субъекта библиотечной политики. Прошедшие годы показали зрелость организации, возможность осуществления ею не только рекомендательных, но и властных полномочий по отношению к библиотечной сфере страны. Надо продолжать добиваться перехода от символических форм взаимодействия с государством к договорно-правовым: от выполнения функций "помощника", "советника" и "критика" государства - к заключению договоров и соглашений с органами власти о реализации распорядительных функций, к правовому закреплению института общественно-государственного управления в законодательстве. Тогда мы сможем с полным правом сказать, что в России сделан реальный шаг в формировании общенациональной библиотечной политики. 

Ресурсы

Авторы