Поиск по сайту

Потенциал Российской библиотечной ассоциации как субъекта национальной библиотечной политики

Автор: Мамаева С. А.

Государственное управление включает две компоненты: политическую и административную. Иначе говоря, сначала выстраивается политический курс в отношении объекта управления, а уж потом запускается бюрократическая машина, проводящая этот курс в жизнь.

В сфере политики формулируются общие интересы и цели сообществ, вырабатываются правила, по которым распределяются между людьми статусы, роли и функции, организуется управление общественными делами.

В основе государственной политики лежит государственный интерес. Но что такое государственный интерес? По сути это интерес общенародный, это - всеобщее благо. А государство является лишь его выразителем. По крайне мере, так должно быть. Специфика демократического государственного устройства заключается, прежде всего, в том, что оно располагает такими механизмами, которые не позволяют свести общенародный интерес к интересам исключительно самих государственных структур. Гарантом этого является диалоговый режим выработки и принятия государственных политических решений.

Современная демократия — это сложнейшая сеть институтов с многообразными каналами представительства и центрами властного принятия решений. В демократическом государстве в формировании общеполитического курса принимает участие множество заинтересованных субъектов, как государственных, так и общественных. Под субъектами политики понимаются участники политической жизни, способные формулировать и реализовывать собственные цели.

Политическая сфера представляет собой арену взаимодействия (в том числе – борьбы) этих субъектов, выразителей и защитников групповых интересов. Эта борьба вызвана различиями в потребностях конкурирующих социальных групп и их стремлением к наиболее полной реализации своих целей. Библиотечное профессиональное сообщество представляет собой одну из группу интересов, поскольку отличается высокой степенью организованности и консолидации.

Политический курс государства в отношении библиотечного дела формулируется, исходя из общезначимых для социального развития задач. В его основе лежит общественная потребность в библиотечном обслуживании. Но как определяется значимость той или иной проблемы для общества? Как выстраивается сама иерархия общественных задач и проблем? Почему, например, библиотечные проблемы находятся на периферии внимания государства?

В современной политологии рассматриваются две основные модели взаимодействия государства и организованных интересов в процессе выработки политических решений. Согласно плюралистической модели, автономные от государства группы интересов свободно и на равных правах участвуют в политическом процессе, а всеобщее благо понимается как результат сбалансированности групповых интересов. Государство же обеспечивает соблюдение единых для всех групп «правил игры». Более соответствующая российской действительности неокорпоративистская модель отводит государству более значительную роль. Чтобы иметь возможность участвовать в выработке политических решений, группы интересов, выстроенные иерархически и упорядоченные функционально, должны быть признаны в качестве таковых государством и наделены монопольного представительства в сфере своих интересов. При такой конфигурации группы интересов являются практически продолжением государства, благодаря им государство «врастает» в общество[1].

Однако сконцентрируем внимание на том, как, собственно, формируется политика в библиотечной сфере.

Библиотечная политика, как это убедительно показано, в частности, в монографии Е.И.Кузьмина[2] является сегодня многосубъектной. Такой подход позволяет нам различать государственную библиотечную политику, провидимую непосредственно институтами государственной власти, и национальную библиотечную политику, как суммарный вектор, результат интеграции интересов всех участников политического процесса. О каких политических субъектах идет речь?

Во-первых, в формировании библиотечной политики активно участвует государство. Но государственный субъект библиотечной политики вовсе не монолитен, он дифференцирован и децентрализован. Прежде всего, государственная власть делится на законодательную и исполнительную. Кроме того, как известно, в сфере компетенции исполнительной власти одного какого-то государственного органа, который бы курировал всю библиотечную сферу, попросту сегодня не существует. В соответствии с принципом федеративного устройства государства, в управлении библиотечным делом выделяется федеральный уровень и уровень субъекта Федерации. Существует также и местный – муниципальный – уровень. Органы местного самоуправления в западной традиции причисляют к институтам гражданского общества, однако, учитывая, что в России территориальное общественное самоуправление не является результатом самоорганизации местных сообществ, а инициировано «сверху», вопрос о его отнесению к государственным либо общественным субъектам является дискуссионным.

В данной статье мы ограничимся федеральным уровнем управления библиотечным делом. Безусловно, главная роль в разработке библиотечной политики на федеральном уровне принадлежит Министерству культуры. Но большинство библиотек не относится к ведению этого Министерства. На федеральном уровне, помимо Министерства культуры, в формирование библиотечной политики включены и Министерство образования, и Министерство сельского хозяйства и множество других государственных органов, в ведении которых находятся соответствующие специализированные библиотеки.

Кроме того, со стороны гражданского общества в выработке политических решений принимают участие общественные советы и комитеты по содействию развитию библиотек, действующие также на различных уровнях. И, конечно, все больше проявляет себя как консолидированная политическая сила библиотечная общественность.

Понятно, что при таком множестве участников формирования библиотечной политики очень сложно достичь их взаимной согласованности. Трудно прийти не только к единству, но и к консенсусу.

Из всех перечисленных субъектов есть только один, охватывающий своим влиянием всю библиотечную отрасль – это Российская библиотечная ассоциация. Ведь РБА, несмотря на то, что объединяет только порядка 530 коллективных членов, аккумулирует и выражает интересы всего библиотечного сообщества, во всей его целостности. Осознание своей политической силы – важный этап в формировании политического субъекта. Становление в качестве политического субъекта – одна из важнейших тенденций организационного развития РБА.

Вся совокупность используемых и возможных оснований власти составляет ее потенциал. Можно предположить, что потенциал РБА как субъекта библиотечной политики велик и далеко не исчерпан. РБА способна лучше, чем любой другой политический субъект, не только компетентно участвовать в формулировании целей развития библиотечного дела, но и организовывать эффективное достижение этих целей.

РБА, как официальный представитель интересов библиотечного сообщества на федеральном уровне, вполне способна взять на себя инициативу в определении приоритетов развития библиотечной сферы, в формировании условий для такого развития.

Для того, чтобы оказывать эффективное воздействие на ход и результат политического процесса, необходимо располагать ресурсами власти и влияния. Что такое власть? Существует множество определений власти – от предельно узкого (как сугубо политическая власть) до предельно широкого (когда стираются различия между властью и влиянием). При многосубъектом процессе формирования политического курса важно лишь то, что и власть, и влияние - это способность осуществлять собственную волю.

Исходные начала власти, обеспечивающее ее силу и действенность, называют ее основаниями или источниками. Прежде всего, источниками власти являются ее легальность и легитимность.

Кроме того, один из ключевых источников власти – полномочия. Но полномочия могут быть разного рода. У государственных органов есть властные полномочия, четко очерченные и законодательно за ними закрепленные.

У РБА нет законодательно закрепленных властных полномочий по отношению КО ВСЕЙ библиотечной сфере (как, впрочем, и у государственных субъектов). Но есть полномочия представительские. Ведь РБА – профессиональное объединение, в уставе которого записано, что целью этого объединения является представительство и защита его членов.

Следующий источник – контроль над самими же ресурсами власти и влияния. Ресурсы власти и влияния многообразны. Существует множество их классификаций. В частности, выделяются экономические (утилитарные), насильственные (принудительные), идеологические, информационные ресурсы власти.

Утилитарные ресурсы власти, в частности финансовые сконцентрированы у государства. В распоряжении государства же находятся принудительные ресурсы. Что может противопоставить этому РБА? Другие виды ресурсов - идеологические, интеллектуальные, информационные, организационные и т.д.

В условиях раздробленности библиотечного дела только у РБА есть объединительный ресурс, поскольку охватывает свои влиянием все библиотечное сообщество страны, тогда как государственные субъекты распространяют свое влияние только на определенный курируемый ими фрагмент библиотечной отрасли.

Идеологическая власть тесно взаимосвязана с утверждением ценностей библиотечной профессии в обществе. Роль РБА, поэтому, заключается, как в производстве, так и в легитимации библиотечных профессиональных ценностей. Процитирую в связи с этим Сергея Александровича Басова: «Библиотечное сообщество в лице РБА призвано предлагать высшие библиотечные ценности обществу и государству, стремясь к тому, чтобы наши профессиональные ценности стали общими ценностями (признанными обществом и государством), и легли в основу национальной библиотечной политики»[3]. Это из книги «Библиотека и демократия».

Формирование благоприятного для развития библиотек идеологического климата – достойное поле деятельности РБА, сопряженное с политикой.

Источником власти и влияния являются и экспертные знания и контроль над информацией. Здесь все преимущества на стороне РБА. Это основной ресурс самоутверждения РБА в пространстве библиотечной политики.

Однако в реальной действительности гораздо более важным оказывается не столько контроль над ресурсами, сколько умение использовать механизм существующей власти для достижения определенных практических целей. Наличие или отсутствие каких-либо оснований определяет выбор способов достижения поставленных целей.

Политическая деятельность всегда направлена на изменение сложившейся ситуации в обществе. Поскольку мнения участников политического процесса как в отношении самих политических целей, так и в отношении средств их достижения чаще всего не совпадают, многосубъектный политический процесс неизменно предполагает конкуренцию и борьбу. Политическая борьба заключается в утверждении, в возведении в ранг всеобщности частного видения будущего. За тем или иным видением ситуации всегда стоит тот или иной социальный интерес.

Каковы же цели, составляющие смысл политической борьбы в библиотечной сфере?

Во-первых, борьба направлена на перераспределение ресурсов власти, что, прежде всего, должно найти выражение в повышении социальной значимости библиотечной профессии, в изменении ее места в социальной иерархии профессий. В информационном обществе значимость библиотечной профессии должна возрастать. Если этого не происходит, надо приложить все усилия в попытках изменить статус-кво. Повышение престижа библиотечной профессии обозначено как цель в уставе РБА.

Во-вторых, политика предполагает определение целей развития библиотечного дела. Цели развития библиотечного дела определяются, исходя из интересов развития всего общества. Однако, их определение не может быть компетентным без участия самого профессионального сообщества, без учета его целей, интересов и ценностей. Согласование интересов библиотечного сообщества и других социальных групп представляет собой сложный процесс, но именно согласование интересов и есть смысл политики.

Стало быть, цель и смысл борьбы - выработка консенсусного решения, консолидированной позиции, которая будет в конечном итоге закреплена в приоритетах и программах развития библиотечной отрасли.

В-третьих, борьба имеет целью создание более благоприятных условий для развития библиотечной сферы. Создание условий включает такие аспекты, как создание благоприятного идеологического контекста библиотечной деятельности; создание нормативно-правовых предпосылок для ее осуществления; обеспечение библиотечной отрасли необходимыми для развития ресурсами, в том числе финансовыми, но не только.

На данном этапе РБА активно участвует в подготовке и экспертизе законопроектов, имеющих отношение к библиотечному делу. Кроме того, РБА разрабатывает и принимает собственные документы: модельные стандарты, правила, положения и т.п., которые в рекомендательном порядке, но уже достаточно эффективно регулируют многие аспекты библиотечной деятельности.

Каковы механизмы участия РБА в политическом процессе?

Можно выделить три основные формы самореализации РБА в качестве политического субъекта: функциональное представительство во власти, межсекторное социальное партнерство, саморегулирование.

Рассмотрим их по отдельности.

В основе принятия решений в государственном управлении лежит процесс представительства общественных интересов – донесение до государства тех представлений, ценностей, проблем, которые являются существенными для населения. В системе представительства интересов можно выделить две взаимодополняющие разновидности: система территориального (в нашем случае электорального) и функционального представительства интересов.

Функциональное представительство интересов заключается в наличии системы прямых, не опосредованных политическими выборами связей между группами интересов и органами государственного управления. Функциональное представительство позволяет влиять на власть, непосредственно в ней не участвуя.

Профессиональные объединения, которым присущи черты корпораций, даже если их сферой деятельности не является бизнес, не ставя перед собой задачи непосредственного продвижения своих представителей во властные структуры, располагают большим арсеналом легальных и легитимных средств и механизмов влияния на власть. Это: взаимодействие с кандидатами в депутаты и членами исполнительных и представительных органов государства (в виде советов, рекомендаций, убеждения); участие в подготовке тех или иных законопроектов, экспертиз, заключений правительственных органов; участие в разработке государственных программ развития своей профессиональной сферы; контроль за соблюдением принятых решений (законов), вплоть до обращения в суд на неверную правоприменительную деятельность отдельных органов власти; контроль за деятельностью правительства в интересующих их отраслях управления, за расходованием финансовых средств и т.д.

В разных странах сложились собственные системы функционального представительства. Но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных интересов и государства, принципы комплектования и способы деятельности таких институтов. К тому же практически везде существует система неформальных связей и отношений, нередко играющая роль более важную, чем формализованные связи.

Пример формализованных структур – советы или комитеты при органах исполнительной власти. Они состоят из руководителей данных органов, представителей групп интересов и независимых экспертов. Большинство таких комитетов существует на постоянной основе, часть же создается для поисков тех или иных решений «разового» характера, в основном в законодательной сфере.

В начале ноября 2006г. был создан Общественный комитет содействия развитию библиотек России, который возглавил Председатель Государственной Думы Федерального собрания РФ Б.В.Грызлов.

Члены Совета РБА представлены в совещательных органах федеральной власти:

- В.В. Федоров является членом Президиума Совета по культуре при Президенте России;

- В.Н. Зайцев входит в состав Научно-экспертного Совета при Председателе Совета Федерации.

Создание разнообразных структур, содействующих развитию библиотечного дела – при органах государственной, региональной, муниципальной власти, при библиотеках, при библиотечных образовательных учреждениях – приобретает характер заметной тенденции в актуализации общественной активности в библиотечной сфере. По результатам I этапа исследования «Библиотечное дело и гражданское общество» Попечительские советы и Комитеты содействия развитию библиотечного дела при региональных органах власти существуют, по меньшей мере, в 10 регионах РФ. И, как правило, это именно те регионы, в которых созданы сравнительно благоприятные условия для полноценной библиотечной деятельности. В период проведения Всероссийского библиотечного конгресса такой совет учрежден в Вологде.

Следующая форма политической самореализации РБА - развитие межсекторного социального партнерства, при котором одной из сторон является власть. Становление и развитие системы социального партнерства является приоритетным направлением деятельности РБА. При Совете РБА создана специальная Комиссия по социальному партнерству и социальной защите.

Суть социального партнерства заключается в выработке особой технологии, в основе которой лежит «социальный диалог», для совместной реализации существующих в обществе социально значимых проблем и вопросов.

Расширение круга социальных партнеров делает РБА более независимым и самостоятельным политическим субъектом. Поэтому в развитии социального партнерства есть не только экономический, но и политический смысл.

Партнерство подразумевает какое-то соотношение прав субъектов, вступающих в диалог. Социальное партнерство осуществляется на постоянной основе и предполагает заключение договоров о сотрудничестве, в которых подробно расписано – в чем будет заключаться в ближайшей перспективе взаимодействие контрагентов. Именно договорная основа является качественным отличием социального партнерства от других форм общественного взаимодействия.

Взаимодействие РБА с органами власти осуществляется сегодня исключительно в формате функционального представительства: в рамках формулирования основных направлений национальной библиотечной политики, законотворческой деятельности, разработки и реализации национальных программ развития библиотечного дела, при прямом лоббировании интересов библиотечного сообщества, при организации библиотечных мероприятий.

Это взаимодействие никак документально не подкреплено. Ни с одним из федеральных органов власти у РБА нет договора о совместной деятельности. Члены РБА в инициативном порядке в качестве экспертов участвуют в разработке библиотечного законодательства, в обсуждении Концепций и Программ развития библиотечного дела. Все их инициативы носят рекомендательный характер.

Среди приоритетных партнеров РБА на федеральном уровне — Министерство культуры РФ. Возможно заключение договора с МК РФ о распределении полномочий в формировании и реализации национальной библиотечной политики. Решение задач РБА на основе делегированных договорами полномочий должно повысить эффективность деятельности ассоциации. В регионах среди приоритетных партнеров РБА должны быть местные органы власти.

РБА, однако, не должна замыкаться на диалоге с властью. Надо обращаться к обществу, в нем искать поддержку. Это - способ ослабить свою зависимость (в том числе финансовую) от государства.

Зависимость библиотечной сферы от государства может быть преодолена только посредством эффективного и масштабного сотрудничества с коммерческим сектором. Представляете, как многое могло бы измениться, если бы РБА удалось заключить долгосрочные договоры о социальном партнерстве с такими контрагентами, как Союз промышленников и предпринимателей.

Но, к сожалению, условия для сотрудничества с бизнес-структурами могут быть созданы, опять же, только государством, которое пока не демонстрирует соответствующих намерений. Серьезным тормозом в развитии социального партнерства РБА с коммерческим сектором является отсутствие в сфере культуры системы стимулирования участия представителей коммерческого сектора в поддержке проектов некоммерческого сектора. Без этого говорить о серьезной диверсификации источников финансирования библиотечной сферы, безосновательно.

Поэтому при всем том, что второй сектор – самый желанный партнер РБА, привлечь его к сотрудничеству вряд ли удастся. Особенно, учитывая обстановку экономического кризиса. Отсюда вывод - не стоит питать иллюзий. И нужно в полной мере использовать те возможности, которые есть в нашем распоряжении.

Трезво оценивая ситуацию, основную ставку предстоит сделать на партнерство с организациями третьего сектора и с государством.

В деле формирования эффективных механизмов социального партнерства РБА находится в самом начале пути. По информации, представленной на сайте РБА в разделе «социальное партнерство», на сегодняшний день РБА заключено всего два соглашения о сотрудничестве: с Российским профсоюзом работников культуры и с Российским книжным союзом.

В центре внимания – взаимодействия с родственными ассоциациями в сфере культуры. Консолидированные усилия увеличивают шансы в решении общих проблем. Некоторые надежды в этом плане связаны с деятельностью созданного в 2007г. Координационного совета общественных объединений в сфере культуры.

РБА как организация саморегулирования.

Сокращение полномочий государства объективно предполагает перераспределение или передачу регулирующих полномочий различным институтам гражданского общества. Одним из путей такого разгосударствления библиотечной сферы стал путь передачи полномочий по управлению ею на муниципальный уровень – в руки местного (общественного) самоуправления.

Другим (и, по нашему мнению, наиболее эффективным) механизмом разгосударствления является передача части государственных полномочий общественно-профессиональным организациям, способным осуществлять саморегулирование на профессиональной основе.

В России понятие саморегулирование (как универсальная категория) определено законодательно. 17 декабря 2007г. вступил в силу федеральный закон «О саморегулируемых организациях». В соответствии со ст. 2 данного закона: «под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением».

В этом смысле РБА не является организацией саморегулирования. Все ее документы носят рекомендательный характер, а функция контроля вовсе не предусмотрена.

Однако, РБА настоятельно заявляет о готовности взять на себя часть государственных полномочий в управлении библиотечным делом. И принципиально важно, что уже сегодня РБА выполняет некоторые регулирующие функции в библиотечной сфере.

Учитывая, что библиотеки – бюджетные учреждения, не имеющие ни прав, ни возможности самим зарабатывать деньги, более уместно говорить об участии РБА в процессе сорегулирования (согласования интересов, распределения функций, полномочий и ресурсов) государства и РБА.

Важно подчеркнуть, что трансформация РБА в саморегулируемую организацию означает кардинальное изменение основных организационных принципов и направлений работы РБА. Но жесткой необходимости пересматривать юридический статус РБА не существует. Расширение ее регулирующих функций, передача части властных полномочий от государства может происходить на основе юридического соглашения с МК РФ, как развитие социального партнерства. При этом в Соглашении должно быть закреплено финансирование государственно значимых функций РБА за счет средств госбюджета.



[1] Перегудов С.П. Группы интересов и Российское государство. – М., 1999. – 350с.

[2] Кузьмин, Е. И. Библиотечная Россия на рубеже тысячелетий. Государственная политика и управление библиотечным делом: смена парадигмы / Е. И. Кузьмин. — М.: Либерия, 1999. — 224 с.

[3] Басов, С. А. Библиотека и демократия: первое вступление в проблему / С. А. Басов. — СПб.: [б.и.], 2006. — 144 с.

 

Ресурсы

Авторы