Поиск по сайту

Новый год: давайте жить по праву

Автор: Фирсов В. Р.

В условиях современной государственности, мы располагаем не столь многими механизмами регулирования общественных процессов и взаимоотношений. Один из таких эффективных механизмов - это право, сформулированное, прежде всего, в нормах закона. Однако само право является наиболее концентрированной формой выражения политики государства. Именно поэтому особый интерес представляют программные заявления руководителей государства, определяющие его политику на тот или иной период. Среди таковых - Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, обнародованное 12 ноября истекшего года1. Есть ли в нем что-либо долгожданное, касающееся организации библиотечного обслуживания, будущего библиотекарей и наших читателей? Отмечу сразу, что вопросы социального предназначения библиотек, и их роли в современном обществе в Послании 2009 г. не рассматриваются. Упоминаются они в документе лишь один раз, в контексте - есть у нас "малые города, поселки, села…, где нет современных киноконцертных залов, крупных библиотек"2 . От себя добавлю, что есть у нас поселки и села, где нет и малых библиотек.

Если учесть, что в Послании 2007 г.3 Президент РФ уделил библиотекам значительный пассаж, подобная ситуация вполне объяснима. В исполнение его на правительственном уровне разрабатывается проект "Развитие библиотечного дела", который возглавляет Министерство культуры РФ. В то же время в Послании 2009 г. отмечается, что "для нормального культурного развития… нужно активнее продвигать информационные технологии. Именно они должны стать основой модернизации в сфере культуры"4. Среди ключевых стратегических направлений модернизации страны отмечается особая необходимость развития телекоммуникаций, включая широкополосный доступ в Интернет и переход на мобильную связь четвертого поколения. Несомненно, что данные положения имеют серьезное значение для совокупности библиотек страны. Тем более, если быть точным, то для большей части библиотек говорить о модернизации преждевременно. В соответствии с данными, приведенными на Ежегодном совещании руководителей федеральных и центральных региональных библиотек, состоявшемся 26-28 октября 2009 г. только 12,7% общедоступных библиотек России имеют доступ в Интернет5. В то же время, по данным РБК, число пользователей Интернета в России составляет 35% от всего взрослого населения страны (по результатам опроса Фонда "Общественное мнение")6. Число пользователей Интернета в крупных городах составляет более 70% населения. Примерно подобные цифры приводил и премьер-министр В.В.Путин на встрече с депутатами в Госдуме в октябре 2009 г. Это означает, что один из ведущих социальных институтов в области предоставления информации, или, как не столь давно провозгласила ИФЛА, "сердце информационного общества"7, по сути, в масштабе страны в плане информатизации является одним из наиболее отсталых институтов.

Таким образом, если говорить об общедоступных библиотеках страны, то речь должна идти скорее не о модернизации, а об элементарном техническом оснащении, дающем возможность преодолеть отсталость. Видимо речь идет не о том, что библиотеки развиваются медленно, а просто общество движется вперед слишком быстро.

Итак, что подарил нам прошедший год в плане правового обеспечения деятельности библиотек страны? Прежде всего, это ФЗ РФ № 119 от 3 июня 2009 г. "О внесении изменений в ФЗ "О библиотечном деле"8. Данный ФЗ решает принципиальные задачи, прежде всего, с точки зрения сохранения культурных ценностей, сосредоточенных в библиотеках. Вводятся новые понятия "национальный библиотечный фонд" - часть "библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенное для постоянного хранения и общественного использования" и "книжные памятники" - "рукописные или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования". Подчеркну, что, несмотря на то, что эти понятия употреблялись и ранее в терминологическом значении, как понятия правовые они закреплены впервые. Основной смысл подобных новаций - в введении особых условий хранения, учета и использования фонда ради обеспечения его сохранности. В настоящее время под руководством РГБ уже начата реализация масштабного целевого проекта (в рамках Программы "Культура России") по подготовке Реестра книжных памятников.

Сам факт "внесения изменений" в ФЗ "О библиотечном деле" очень значим для нашей профессиональной действительности. Однако, с точки зрения его своевременности, оценка не может быть однозначной, и, прежде всего, в соотнесенности с основными направлениями общественного развития. При нацеленности на информатизацию общества и обеспечение всеобщей доступности информации, изменения в основном отраслевом законе полностью сфокусированы на книгохранительном аспекте. 19 ноября 2009 г. в Комитете Государственной Думы по культуре состоялось расширенное заседание "О практике реализации положений ФЗ … "Об обязательном экземпляре документов". Среди рассмотренных вопросов, прежде всего, распределение обязательного экземпляра и ответственность за его предоставление. Решение данных вопросов - в сфере действия исполнительных актов, и об этом шел разговор. Однако, с нашей точки зрения, продолжает оставаться актуальным пересмотр кардинальных положений данного ФЗ. Главное из них следующее. В настоящее время система предусматривает предоставление 16 ОЭ. 14 из них поступают в фонды крупнейших книгохранилищ Москвы (11) и Санкт-Петербурга (3), 1 экземпляр - Новосибирска, и 1 - Хабаровска. Насколько соответствует такой "столицецентризм" не только праву на всеобщую доступность информации, но и часто звучащим утверждениям о необходимости выравнивания экономического развития регионов?

Мы отнюдь не ратуем за общее увеличение количества ОЭ. При этом напомню, что во второй половине 1990-х гг., после вступления России в Совет Европы, мы стали участником проводимого Советом Европы обследования эффективности системы ОЭ в европейских странах9. В соответствии с одним из выводов этого исследования, ни в какой стране мира независимо от ее масштабов система обязательного экземпляра не будет действовать эффективно, если их общее количество превышает 6 экземпляров. Думаю, в сегодняшних условиях данное положение продолжает оставаться справедливым.

Практика применения действующего закона показала, что необходимы и конкретные уточнения. Так, в частности, организации, предоставляющие ОЭ, как на федеральном, субъектном и муниципальном уровне, отнесены, соответственно, к ведению РФ, субъекта РФ и муниципального образования. Однако буквальная трактовка определения "в ведении" означает, что из числа предоставляющих ОЭ организаций выпадают все, не относящиеся к государственной и муниципальным формам собственности, т.е. большинство частных, акционерных и других действющих издательств.

Российская национальная библиотека уже обращалась в Государственную Думу РФ с предложением заменить определение "находящихся в ведении" на "зарегистрированное на территории". Потенциально, да и на практике данная нечеткость определения приводит к сокращению поступления ОЭ. Особенно на уровне субъектов РФ. Необходимы и некоторые другие уточнения. Среди них - содержание понятия "муниципального обязательного экземпляра".

В течение прошедшего года внимание не только библиотекарей, но и общественности привлекли факты попыток изъятия книг из фонда библиотек. Причем, предпринимались они со ссылкой на действующее законодательство, и касались, прежде всего, крупных библиотек федерального уровня и уровня субъектов РФ.

Большинство из них связано с положениями ФЗ №114 от 25.07.2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности"10, в соответствии с которым определяется понятие экстремистских материалов и порядок отнесения к ним. В ряде библиотек РФ уже была организована прокурорская проверка для выявления находящихся в фондах экстремистских материалов. Некоторые библиотеки получили предписания органов прокуратуры или служб судебных приставов о необходимости изъятия этих документов из фондов библиотек. Несмотря на законный, казалось бы, порядок подобных действий, они не являются правомерными.

Прежде всего, отметим, что в соответствии с законом информационные материалы, другие документы признаются экстремистскими "федеральным судом по месту их обнаружения", распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданском или уголовном деле. В соответствии с Указом Президента РФ №1315 от 13 октября 2004г. "Вопросы федеральной регистрационной службы" ведется сводный список признания судом экстремистских материалов, который в обязательном порядке публикуется в Российской газете. В соответствии с законом, запрещается массовое распространение этих материалов.

Может ли библиотека хранить и распространять подобные материалы? По своей сути, библиотека не является организацией, осуществляющей "массовое распространение документов". С нашей точки зрения, хранение подобных материалов не противоречит закону. При этом не требуется и организация специально выделенного хранения. Предоставление подобных материалов читателю также возможно, однако по письменному запросу, в котором указывается цель использования подобных документов, исключающая их массовое распространение. Документы экстремистского содержания не должны быть представлены также на открытом доступе. В течение года Министерство культуры РФ планировало подготовить специальное рекомендательное письмо по работе с данными материалами, однако подготовка его еще не завершена.

По нашим сведениям, несмотря на прошедшие проверки, прецедентов привлечения библиотек к ответственности за нарушение данного закона не было.

Другой аспект данной проблемы - изъятие документов из фондов библиотек на основе решения суда об отнесении их к контрафактным. Данное решение может приниматься также лишь органами суда на основании статьи 1252 ГК РФ в тех ситуациях, когда документ нарушает исключительные права авторов (чаще всего это плагиат или копия, изготовленная без разрешения правообладателя). Еще раз подчеркну, подобные решения принимает только суд. Однако, с нашей точки зрения, в условиях расширяющегося рынка интеллектуальной собственности вероятность подобных ситуаций все более увеличивается. В соответствии с п.4. ст.1252 ГК РФ на основании исполнительных органов суда данные экземпляры "подлежат изъятию из оборота и уничтожению". Российская национальная библиотека в прошедшем году также получила предписание службы судебных приставов о признании судом контрафактными экземпляров одной из кандидатских диссертаций и автореферата с предписанием сообщить "дату и время изъятия диссертации и автореферата". То, что сам факт изъятия, а тем более "и уничтожения" какого-либо документа из фондов библиотек является событием экстраординарным, говорит еще и то, что к нему сразу же было привлечено внимание прессы, изъявившей желание присутствовать при самой процедуре уничтожения книги (!).

Несомненно, что в целом подобный правопорядок охраняет законные права авторов. Однако он неприменим к действиям тех библиотек, фонды которых сформированы на основе ОЭ. Ибо в соответствии со ст.19 ФЗ "Об обязательном экземпляре документов"11 он подлежит "постоянному хранению". Легко предположить, что через какое-то количество лет сам факт контрафакта, создания того или иного произведения на основе плагиата может послужить предметом изучения. И обязанность библиотек, получающих ОЭ, - предоставить исследователю подобные документы. Предложения о необходимости внесения соответствующих поправок в законодательство также были сформированы Российской библиотечной ассоциацией.

Практически два года мы работаем в условиях действия 4 части Гражданского кодекса РФ. Необходимо подчеркнуть, что резко негативное восприятие данного закона в период его утверждения не имело под собой полного основания. Анализ международной практики, а также опыта зарубежных стран свидетельствует, что правовое регулирование доступности информации при условии соблюдения норм авторского права в России носит даже несколько более либеральный характер, чем в среднем среди развитых стран. Как известно ст.1273-1275 содержат специальные ограничения и исключения из авторского права для предоставления информации именно в библиотеках. Российские библиотеки все более уверенно себя чувствуют в рамках данных статей. Однако, это не снимает проблему дальнейшего развития 4 части ГК с точки зрения расширения прав пользователей.

Несмотря на профессиональную неудовлетворенность нормами данных статей 4 части ГК, которая высказывалась на различных конференциях, дискуссиях, круглых столах, в целом библиотечное сообщество к возможностям совершенствования данного документа отнеслось достаточно скептически. В силу совокупности причин именно данная часть Кодекса воспринималась и продолжает восприниматься как неприкосновенная "священная корова", что лишало нас всякой уверенности в возможности принятия каких-либо поправок, либо изменений.

26 марта 2009г. вышло Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие Части 4 Гражданского кодекса Российской Федерации". Документ насчитывает более 50 страниц, однако все они посвящены, прежде всего, усугублению охраны прав авторов. Вопросы совершенствования закона с точки зрения доступности информации в нем не рассматриваются.

Профессиональные суждения библиотекарей остались их частным делом, и при подготовке данного документ учтены не были. Однако неуверенность российских библиотекарей не разделяют специалисты зарубежных стран. При Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС) существует Постоянный комитет по авторским и смежным правам. На трех его последних заседаниях (17 Сессия, 3-7 ноября 2008г.; 18 Сессия, 25-29 мая 2009г.; 19 Сессия, 14-18 декабря 2009г.) в центре внимания были именно вопросы ограничений и исключений из авторского права с точки зрения обеспечения доступности информации в библиотеках и архивах. Итоговый документ по этим обсуждениям дорабатывается в эти дни и будет принят на 20 Сессии 21-15 июня 2010 г. Если в последующем он примет статус официального заявления ВОИС, то его рекомендации будут обязательны для всех стран-участниц Бернской Конвенции, т.е. и для России. Суть обсуждаемого документа - в расширении возможностей перевода информации в электронную форму для обеспечения сохранности документов и расширения доступности информации в научных, учебных и образовательных целях.

13 мая 2009 г. Президиум Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства рекомендовал к обсуждению Концепцию совершенствования Раздела VII Гражданского кодекса РФ "Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации". Никаких предложений с точки зрения повышения доступности информации при соблюдении прав авторов данный документ также не содержит.

Однако, полагаю, что подобные изменения не только возможны, но необходимы, тем более, что взятые нами международные обязательства и опыт национальных законодательств стран, несущих те же обязательства, свидетельствует, что у нас есть определенный "зазор доступности"12. В пользу его реализации свидетельствует и активное обсуждение данного вопроса на международном уровне. Эксперты ВОИС исходят, прежде всего, из того, что в основе всех ограничений и исключений из авторского права лежит принцип отсутствия экономических последствий для правообладателя.

В настоящее время по инициативе Секции по библиотечной политике и законодательству РБА в Комиссию по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства представлены предложения о первоочередных мерах в плане расширения ограничений и исключений из авторского права для библиотек. 
Прежде всего, это: 
- предоставление права перевода документов в электронную форму для пополнения и восстановления фондов с последующим использованием их в стенах библиотек национальным библиотекам, ответственным за сохранение национального репертуара, и центральным библиотекам (универсальным научным) субъектов Федерации, ответственным за формирование наиболее полных фондов на своих территориях; 
- предоставление библиотекам, обслуживающим слепых, права перевода документов в электронную форму (другие альтернативные форматы) с последующим предоставлением для индивидуального использования. Необходимо активное лоббирование данных предложений для обеспечения их включения в Концепцию совершенствования гражданского законодательства.

Среди других возможных изменений в текущем законодательстве в начавшемся году отметим также следующее. Одна из новаций Послания Президента РФ от 12 ноября 2009 г. - предложение о введении особого статуса для социально-ориентированных некоммерческих организаций. Данный вопрос имеет практическую значимость для российского библиотечного сообщества и, прежде всего, для представляющей его интересы Российской библиотечной ассоциации. Очевидно с точки зрения здравого смысла, что правовой статус общественных организаций, объединяющих, например, любителей кактусов 13 и библиотекарей, радеющих об обеспечении одного из основных прав граждан - на свободный доступ к информации - должны быть различны. Однако на сегодняшний день и те, и другие попадают под действие ФЗ №7 от 12.01.1996 г. "О некоммерческих организациях".

Уже 23 ноября 2009г. в средствах массовой информации прошло официальное сообщение, что "В соответствии с п. "г" ст.84 Конституции Президент внес в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций"14 . В соответствии с комментарием Государственного правового управления при Президенте РФ, данный закон позволит органам власти оказывать таким организациям "финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, предоставление льгот по уплате налогов и сборов"15. Все это имеет принципиальное значение для развития Российской библиотечной ассоциации. Однако, в соответствии с Комментарием, "принятие Федерального закона не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета"16 . Без комментариев… А теперь перейду к ключевому событию, значение которого, как мне представляется, на сегодняшний день трудно переоценить. 9 февраля 2009 г. принят ФЗ РФ № 8 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". С 1 января текущего года закон вступил в силу. Как видим, законодатель сознательно запланировал почти календарный год на подготовку всех субъектов правоотношений, затронутых в данном законе, к действиям в новых условиях. 16 ноября 2009 г. было принято Постановление Правительства РФ "О внесении изменений в типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". 24 ноября 2009 г. было принято Постановление Правительства РФ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Оба Постановления посвящены реализации данного закона.

В настоящее время уже прочно утвердилось положение, что доступ к информации является самостоятельным правовым образованием. Однако внутри этого положения специально выделяется первоочередная социальная значимость доступа к информации именно о деятельности государственных органов власти и органов самоуправления. Данное понимание отвечает общей тенденции формирования гражданского общества, которое не только подразумевает право граждан на участие в управлении государством, но и право ставить под сомнение и обжаловать принятые им решения. Именно в силу этого, в настоящее время уделяется столь большое внимание доступности государственной информации.

Право об общедоступности информации о деятельности государственных органов зафиксировано в нашем базовом законе - ФЗ N 149 от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Однако реально на сегодняшний день оперативная документальная информация (не препарированная СМИ) далеко не является общенародным достоянием. Правительством РФ еще 12 февраля 2003 г. был утвержден "Перечень сведений о деятельности Правительства… обязательных для размещений в информационных сетях общего пользования", т.е. в Интернете. Прошло 7 лет. Оперативная информация о текущей деятельности органов госвласти продолжает оставаться нам недоступной.

Институт развития свободы информации ежегодно публикует Сводный рейтинг информационной открытости федеральных органов власти. В соответствии с ним, в 2008 г. Министерство культуры РФ оказалось на 48 месте по открытости информации, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям - на 43, Управление делами Президента РФ - на 77. Всего позиций - 83. Показательные примеры!

15 декабря 2009 г. в Интернете был открыт единый портал государственных услуг "Электронное правительство". 25 ноября 2009 г. в России началась регистрация доменов на кириллице. Эти позитивные начинания не будут эффективными при отсутствии отлаженной системы производства и обеспечения всеобщей доступности контента государственной информации. Именно создание подобной системы подразумевает ФЗ РФ № 8 от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Главное, что этот закон закрепляет не только обязанность предоставления информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления, но и фиксирует способы обеспечения доступа и формы организации.

Приведу выдержку из статьи, имеющей принципиальное значение для развития общедоступных библиотек России: "Статья 10. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. 
1. Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района. 
2. В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации, указанной в части 1 настоящей статьи, в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети Интернет"17.

На практике это означает, что любой гражданин, обратившись в общедоступную библиотек и не обнаружив в ней пункта подключения к Интернету, посредством которого он мог бы получить оперативную информацию об органах власти, имеет право обратиться с иском в суд о привлечении к ответственности органа государственной власти или местного самоуправления, в ведении которого находится библиотека о невыполнении данного ФЗ, что приводит к существенному нарушению прав гражданина РФ.

Последуют ли такие прецеденты - зависит от активной позиции библиотечных работников, от правовой грамотности и гражданской ответственности руководителей библиотек. Ибо решение задачи по обеспечению граждан жизненно важной информацией - наше общее дело.

Мне известны случаи обращения в суд граждан о привлечении к ответственности местных отделений связи за нарушения их существенных прав. В ФЗ № 126 от 7 июля 2003 г. "О связи" в главе 8, гарантирующей оказание услуг связи, отмечается необходимость организации "не менее чем 1 пункта коллективного доступа к сети Интернет" в поселениях с населением не менее 500 человек18. В настоящее время предпринимаются значительные усилия по реализации этого закона. А "сердце информационного общества"?

Как я уже отмечал в начале статьи, по доступности ИКТ библиотеки постепенно становятся одним из наиболее отсталых институтов. После того, как ФЗ "О связи" будет внедрен, мы будем самыми отсталыми.

И в заключение вполне резонное предложение. Не нужно придумывать новые программы и проекты. Нужно выполнять закон. И в соответствии с ним, сеть общедоступных библиотек России должна быть подключена к Интернету19. Право имеем!

 Послание Федеральному Собранию Президента РФ. 12 ноября 2009 г. // Президент России. Официальный сайт.

Там же. 

Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. Федеральный выпуск №4353 от 27 апреля 2007 г.

Послание Федеральному Собранию Президента РФ. 12 ноября 2009 г. // Президент России. Официальный сайт.

Ежегодное совещание руководителей федеральных и центральных региональных библиотек // Сайт РНБ.

Кленин А. Россия выходит в онлайн / А.Кленин // РБК daily. 9.10.2009.

Фирсов В.Р. Библиотека - сердце информационного общества / В.Р. Фирсов // Библиотечное дело. - 2003. - № 12. - С. 24-25.

ФЗ РФ от 3 июня 2009 года № 119 № "О внесении изменений в Федеральный закон "О библиотечном деле"" // Российская газета. 10 июня 2009.

Витиелло Д. Обязательный экземпляр в Европейском сообществе: Результаты исследования/ Д. Витиелло // Библиотека. - 1996. - № 10. - Спец.вкладка № 2.- 16 с.

10 ФЗ от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // Российская газета. 30 июля 2002. 

11 ФЗ от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 1, ст. 1; 2002, N 7, ст. 630; 2006, N 52, ст. 5497.

12 См. подробнее: Фирсов В.Р. Работа библиотек в условиях современного авторского права: российская и международная практика, рекомендации/ В.Р. Фирсов. - СПб.: Изд-во "Рос. нац. б-ка", 2009. - 112 с.

13 Басов С. А. Библиотека и демократия: первое вступление в проблему / С. А. Басов. - СПб., 2006. - С.63-64.

14 Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, направленный на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций. 23 ноября 2009// Президент России. Официальный сайт.

15 Там же.

16 Там же.

17 ФЗ РФ № 8 от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Российская газета. 13 февраля 2009.

18 ФЗ № 126 от 7 июля 2003 г. "О связи" // Российская газета. 10 июля 2003.

19 В настоящее время РБА готовит Обращение к главам субъектов РФ о необходимости соблюдения данного закона в части обеспечения общедоступных библиотек пунктами доступа к Интернету.

Ресурсы

Авторы