Социальная защита: опыт субъектов Российской Федерации
Федеральный Закон "О библиотечном деле" положил начало бурному процессу разработки аналогичных правовых актов в регионах России. Большинство субъектов РФ были вынуждены уделить в них значительное внимание вопросам социальной защиты библиотечных работников, предоставлению им льгот и социальных гарантий. Дело в том,что Федеральный закон " О библиотечном деле" в статье 26 дал отсылку к общим нормам трудового законодательства, но, к сожалению, нормативно не отразил спефику трудовых отношений, возникающих в библиотечной сфере.
Восполнить существенный пробел федерального законодательства попытались региональные нормотворцы, которые в соответствии с действующей Конституцией РФ, Основами законодательства о культуре и другими законодательными актами были вправе уделить более пристальное внимание трудовым ресурсам библиотек и в первую очередь их социальной защите
В региональные законы "О библиотечном деле" были включены специальные статьи о трудовых отношениях работников библиотек, а иногда, как это сделано, например, в Законе Республики Калмыкия и самостоятельные разделы о правах библиотечных работников в трудовой сфере. Развивая статьи региональных библиотечных законов о трудовых отношениях, некоторые субъекты РФ приняли специальные правовые акты, посвященные отдельным вопросам социальной защиты библиотечных работников.Так, Правительство Республики Мордовии утвердило в марте 1999 года постановление "О порядке установления и размере ежемесячной надбавки к должностному окладу за непрерывный стаж работы в библиотеке", а Глава администрации Белгородской области — в декабре 1998 года постановление "О поддержке библиотечного дела в области и мерах социальной защиты работников государственных ( областных) библиотек".
Различные подходы к социальной защите работников библиотек выявляются в результате анализа регионального пласта библиотечного законотворчества. Однако, в их основе лежат две устоявшиеся формы социальной защиты библиотечных работников ( выплата дополнительных ( помимо заработной платы) финансовых средств и предоставление оплачиваемого свободного времени), варьируется лишь набор критериев,в соответствии с которыми они используются. Обычно в качестве таковых выступают:
— занимаемая должность;
— характер выполняемой работы;
— непрерывный библиотечный стаж;
— особые заслуги перед библиотечной отраслью и др.
Самой распространенной формой защиты работников библиотек, закрепляемой региональным законодательством, являются так называемые надбавки к основной заработной плате. Они осуществляются в первую очередь по критерию непрерывности библиотечного стажа. Однако, существенную роль играют также:
— заслуги, полученные работником за труд в библиотечной отрасли (звание "Заслуженный работник культуры", всевозможные знаки отличия и грамоты Правительства РФ);
— характер выполняемой работы (сложные участки работы: обслуживание особых групп читателей, работа в фонде, разъездная методическая работа и т.д.).
В некоторых регионах надбавки к основной заработной плате вводятся в соответствии со специфическими критериями, присущими только данному региону. Так в Красноярском крае, надбавки получают специалисты в начале трудового пути — 50 процентов от оклада добавляются библиотечным работникам, приступившим к работе в течение трех лет после окончания обучения в высшем или среднем профессиональном учебном заведении. Введение этой нормы преследует цель не только поддержать материально наиболее низко оплачиваемые молодые библиотечные кадры, но и сохранить их, воспрепятствовать "утечке" в другие отрасли.
В Белгородской области предусмотрено стимулирование творческой деятельности и поощрение талантливых работников библиотек. Так, закон позволяет аттестационной комиссии присваивать очередной разряд ЕТС победителям областных конкурсов профессионального мастерства, авторам лучших научно-исследовательских работ и внедрения инноваций в библиотечное дело.
Самыми же распространенными в законах можно считать различные варианты надбавок к заработной плате, применяемые в зависимости от срока непрерывного стажа библиотечной работы.
Так, 20 процентов оклада добавляется всем библиотечным работникам за каждые 5 лет работы (например, в Туле, Мурманске, Тюмени, Башкортостане). В подобных случаях нормы некоторых законов устанавливают ограничение — максимум не более 40 процентов.
Иногда процентную надбавку заменяет коэффициент, вводимый к заработной плате, как например, в Законе Сахалинской области. Может варьироваться и период, по истечении которого устанавливается надбавка, например, в Хакасии, Красноярском крае он определен в три года. Сумма процента надбавки может ставиться в зависимость от количества проработанных в отрасли лет и распределяется по периодам, например, в Кургане при стаже:
— от 2 до 5 лет — 10 процентов от основной заработной платы;
— от 5 до 10 лет — 20 процентов от основной заработной платы;
— свыше 10 лет — 30 процентов от основной заработной платы.
Максимальные надбавки (до 50 процентов) имеют работники со стажем свыше 20 лет, как например, библиотечные работники Белгородской области.
Значительное место в региональных законах занимают надбавки к основной заработной плате, получаемые библиотечными специалистами за заслуги перед библиотечной отраслью. Ее сумма может составлять в среднем от 5 до 2 МРОТ ежемесячно в зависимости от того, насколько высоко оценен вклад, внесенный библиотечным специалистом в развитие отрасли (от присвоения ему почетных степеней до получения обычных поощрительных грамот). Ярким примером реализации такого критерия является закон Тюменской области.
Весьма существенными критериями повышения заработной платы являются характер труда (интенсивность, неблагоприятные условия, которые отрицательно влияют на здоровье, сложность выполняемой работы и т.д.) и работа в свободное время. За неблагоприятные условия труда в различных законах вводятся надбавки от 20 до 100 процентов оклада (Тулы, Тюмень, Белгород), а за работу в общевыходные дни, вечернее время и особую сложность работы (например, выполнение трудоемких информационных запросов) до 100 процентов оклада.
Особое место в законах занимает характер работы методистов. Так, в Курганской области сотрудникам методических центров устанавливается 25 процентная надбавка к должностным окладам за выполняемый объем работы на межрегиональном уровне.
Характер библиотечного труда меняется в зависимости от типа и вида библиотеки, поэтому многие законодатели отразили это в законах. Так, в Красноярском крае специальную надбавку получают сотрудники краевых библиотек — взрослой — 50 процентов, а детской и юношеской — 30 процентов. 15 процентов оклада платится в Туле сельским библиотекарям.
Критерии для распределения дополнительных средств к заработной плате, получаемых библиотечными работниками, должны выбираться разработчиками законов в зависимости от того, какими средствами располагает данный субъект РФ и какие из них может выделить на библиотечную отрасль, а также в зависимости от того какая цель, которая всегда существует параллельно — помимо социальной поддержки библиотекарей как низкооплачиваемой категории — преследуется. Так, доплаты по критерию непрерывности библиотечного стажа способствует сокращению текучести кадров и закреплению их на местах. Доплаты по критерию характера выполняемой работы, с одной стороны, сохраняют трудоспособность библиотечных кадров (на восстановление затраченных сил и здоровья работнику требуется больше материальных средств), с другой стороны, также помогают стабилизировать кадровую текучесть на определенном участке библиотечной работы и восстановить социальную справедливость — кто занимается более тяжелым трудом или трудится за счет времени для отдыха — должен за это больше получать и т.д.
Предоставление дополнительного оплачиваемого свободного времени — форма социальной защиты, которая существует либо в виде сокращения рабочего времени при сохранении заработной платы либо в виде дополнительного оплачиваемого отпуска.
С экономической точки зрения предоставление дополнительного свободного времени может рассматриваться как завуалированная денежная выплата, так как работник не занят библиотечной деятельностью в оплаченное государством рабочее время. В данном случае целесообразно ее выделить как самостоятельную, так как данная форма имеет определенный набор (отличный от выплаты дополнительных средств) критериев, по которым она применяется в библиотечном законодательстве.
В Курганской области библиотечным работникам сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет:
— от 2 до 5 лет — 5 рабочих дней;
— от 5 до 10 лет - 10 рабочих дней;
— свыше 10 лет - 15 рабочих дней.
В Туле 10 лет стажа дают право на 5 дней дополнительно оплачиваемого отпуска, 20 лет - 10 дней.
В Белгородской области сверх основного отпуска устанавливается дополнительный оплачиваемый отпуск библиотечным работникам при стаже 5 лет из расчета 1 рабочий день за полный календарный год работы, но не более 12 рабочих дней.
По критерию характера труда (особенно у работников, интенсивность труда которых превышает установленные нормы обслуживания пользователей или характер работы которых связан с организацией книжных фондов,с особыми группами читателей) многие законотворцы вводят нормы в соответствии с которыми администрации библиотек ( по согласованию с учредителями) предоставлено право сокращать рабочий, что не должно нарушать, однако, права пользователей библиотек
(например, Красноярский край ). Некоторые законы (Тула) ограничивают сокращение рабочего дня (не более 10 часов в неделю).
Белгородцы социально защитили определенные виды деятельности, осуществляемые в библиотеке. До 100 процентов к существующему окладу добавляют за написание летописей населенных пунктов и работу с инвалидами.
Ряд региональных нормотворцев выступили новаторами, использующими оригинальные формы социальной поддержки библиотечных работников. В этом смысле интересен опыт Московской области. По закону "О некоторых положениях организации библиотек в Московской области" органам местного самоуправления разрешается принимать правовые акты, предоставляющие льготы библиотечным работникам по оплате жилья, коммунальных услуг, льготном проезде на общественном транспорте.
Самым продуктивным и обеспечивающим наибольшее количество льгот и привилегий для библиотечных работников является закон Тюменской области. Он ввел нормы, в соответствии с которыми библиотечным работникам при уходе в отпуск ежегодно выделяется единовременное пособие в размере двухмесячного оклада, а при наличии лечебной путевки дополнительно единовременное пособие для оплаты проезда к месту лечения и обратно. В этом же законе органам местного самоуправления рекомендуется выделять жилье библиотечным работникам и создавать жилищные фонды на выделение беспроцентных ссуд для покупки жилья.
Тема "жилищного вопроса" для библиотечных работников получила развитие и в законе Хакассии. Работники государственных и муниципальных библиотек Хакасии имеют право на обеспечение жильем за счет средств бюджета Республики или выплату компенсации на индивидуальное строительство жилья, в пределах, выделяемых на эти цели средств в бюджете Республики.
Тема защиты здоровья библиотечных специалистов получила свое развитие в законодательстве Белгородской области:каждый из них имеет право на получение в течение года лечебного пособия в размере должностного оклада тарифной сетки.
Безусловно, на региональном уровне накоплен еще незначительный опыт правового решения социальных проблем, поэтому неизбежны недостатки.Так, содержание статей законов зачастую декларативно, в них не заложен механизм реализации. Как правило, это аппелляция к администрации библиотеки,ее учредителям или региональным властям, предоставлять библиотечным работникам те или иные права. За рамками законов остаются важнейшие вопросы: источники и путь получения финансовых средств, обеспечивающие социальную поддержку библиотечных работников, ответственность за неисполнение норм закона и др.
Иногда из текста законов неясно,кому конкретно- администрации библиотеки, учредителю или властным органам вменяется в обязанность обеспечивать предоставление льгот. Правда, иногда, как например в Законе Мурманской области, обозначаются границы ответственности и ответственные лица: "Администрация библиотеки в пределах имеющихся у нее средств на оплату труда может самостоятельно определять форму и систему оплаты, размеры доплат, надбавок, премий, выплат стимулирующего характера" или в более обобщенном виде, как это принято в законе Свердловской области: "Работодатели наделяются правом устанавливать любые льготы в пределах имеющихся у них средств". Нередко подобные разрешения на самостоятельное введение льгот для библиотечных работников дается органам местного самоуправления (Тюменская область).
Отсутствие необходимой жесткости и четкости формулировок по вопросу обязательности выделения необходимых средств и ответственности за невыполнение правовых норм, создают условия для их игнорирования.
Серьезные недоработки содержательной части законов характерны для значительного большинства законодательных актов, хотя имеются и исключения.
Интересен в этом отношении законодательный опыт Курганской области по регулированию культуры в целом (не библиотечной отрасли ). В Законе Курганской области "О культурной деятельности на территории Курганской области" в Главе "Трудовые отношения и социальная защита работников культуры" в п. 25.3 указано, что работники культуры государственных и муниципальных организаций ежемесячные надбавки к окладам за выслугу лет получают за счет средств ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА. Однако, в статьях этого же закона, касающихся выплаты надбавок к заработной плате, например, лицам имеющим почетные звания в сфере культуры, ссылка на источник получения необходимых финансовых средств уже отсутствует.
В Законе Сахалинской области отдельной статьей выделены работники Центральной государственной библиотеки области и центральных библиотек по обслуживанию отдельных групп читателей, которым устанавливаются повышающие коэффициенты к должностным окладам, утвержденным в штатном расписании в соответствии с тарифной сеткой также за счет средств ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА. Кроме того, из средств областного бюждета осуществляются выплаты надбавок за непрерывный стаж работы в библиотеке.
Изучение правового опыта социальной защиты библиотечных работников в регионах представляется весьма перспективным, так как внедрение наиболее результативных методов и способов поддержки трудовых ресурсов, безусловно, будет способствовать успешному развитию отрасли в целом.